金矢：从城市化角度重新认识土地改革

土地管理制度改革曾经释放出中国农村改革的巨大潜力。

然而，中国城市化进程在加快，但土地城市化的改革进程却在放缓。很多学者提出，是否可以借鉴发达国家的做法，来进行中国的土地管理制度改革，以释放出产权明晰后的土地要素潜力。

就我个人来看，土地管理制度改革不是简单的土地问题。其中，既涉及到农地，又涉及到集体建设用地，如何根据两类不同性质用地的特点，稳步地推进改革，就先要了解这两类土地在国民经济发展和国家治理中的作用。

农地事关治理和稳定大局

农地是农产品供给最重要的资源保障。在中国现有的20亿亩耕地，生产出90%以上的主要农产品，距离95%以上的农产品保障线，还有一定可释放的潜力空间。但是，粮食安全不仅关系到国计民生，有助于防止灾害性事件的发生，也是中国基于国际战略的最基本安全保证。毕竟，中国每年还需要进口1亿多吨的农产品。虽然是品种调节，但是假如国际关系发生巨大变化，农产品供给过度依赖国际市场，等于让生命线握在了别人手中。

纵观几千年的人类历史，无论战争还是和平时期，任何一个国家都必须注重自身的粮食安全，这是基本准则。其实这次中美贸易战告诉我们一个基本事实，在发生国际争端的时候，对手轻而易举地就可以抓住咱们的战略弱点，甚至可能会给国内产业带来巨大损失。

农产品生产和销售是中国5亿甚至更多农业人口的重要收入来源。

2020年，中国农民人均纯收入约40%来自于农产品。如果加上国家对农业的各项直补，大约50%多的收入来源于农业。农业生产严重依赖于土地，如果没有农地总量的充分保障，就会直接影响到农民收入。中国目前已通过非农就业转移了2.9亿的农业人口，但是在农村还有2亿左右的剩余劳动力。这意味着，有3亿多农业劳动力在户均10亩耕地的条件下继续从事农业，并供养着5亿多的农村人口。如果农地总量减少，那将会大大影响仍以农业为生的农村人口的收入。

中国的基本农田和可耕地是一部分尚未完全城市化的农业户籍人口未来的就业退路和生活保障。虽然已经实现了农地流转，但是这种流转并没有改变土地所有权的性质。虽然中央政策已经明确，农地使用权流转长期不变，但对一部分已经在城镇就业的农业户籍人口来说，保留耕地等于保留一条退路。

在外出打工就业的农业人口中，有1.16亿仍然在本乡镇从事非农就业，同时还有不少50岁以上的人口留在农村务农。之所以绝大部分外出打工的人口仍然在农村保留自己的土地和住宅，一方面是因为，他们没有真正实现市民化，另一方面，城市就业的不稳定也增加了他们的不安全心理。

在中国，之所以没有出现其他发展中国家城市化进程中的城市贫民窟和就业治安危机，正是因为农业户籍人口还保留着农地这一基本生活来源。如果城市发生危机，还可以回乡从事农业来避险。这也是中国城市化进程相对稳定的一个体制性原因。

一部分农地资源是解决农村社会保障的重要资源储备。中国有20亿亩基本农田，还有2亿多亩的可耕地和可开发的农地资源，如沿海的滩涂改造农田、坡地改造农田和荒地以及沙地治理改造农田等。

对于农村基层组织来说，还必须保留一部分耕地资源作为可分配的福利性土地，可供给年满18岁的成年人口分配。虽然随着农村生育率的下降，新增人口大大减少，但仍有一部分新增劳动力需要靠土地维持生存。虽然上世纪实行家庭联产承包责任制进行土地使用权分配时，提出“生不增，死不减”，不再为新增农村人口分配土地，但是却很难落实。在近些年开展的农村土地确权中，这个问题也是无法回避的。

农地流转制度改革，在确保粮食和主要农产品供给安全的基础上，已经取得了较大的进展。但是强化农地在农村人口生活、就业和保障的重要性，实际上是站在国情的基础上，充分认识到涉及5亿多农村常住人口和8亿左右农村户籍人口的基本权益，应该是国家治理和社会稳定的大局。

从城市化角度重新认识土地改革

需要认识到，土地管理制度改革不是简单的三农问题，因为随着城市化的快速发展，在城市常住人口已经占总人口60%以上，而且还会进一步提高的时候，我们面临的另一类问题就是土地城市化的过程。也就是说，现在我们谈到的农村土地利用问题，已经超出了农村和农业的层面，须站在城市化的角度，从城乡关系出发，重新认识现有的农村土地管理制度改革。

从这一点出发，农村土地非农化的利用和加入城市化进程，不仅包括一部分耕地的转化和利用，也包括已经转化为建设用地的农村土地利用。在这个意义上认识农村集体土地中建设用地的价值，包括参与土地非农化和城市化进程的各类土地利用问题，对于未来的土地管理制度改革具有重要现实意义。

农村的部分耕地资源和集体建设用地是中国城市化和工业化进程的重要资源保障。中国目前的集体建设用地资源有19万平方公里，耕地资源虽然从卫星图片上显示是20亿亩，但是加上荒地、滩涂地、坡地和未来可开发利用的沙地、次生林地等，资源储备还是十分充分的。

中国在2000年前后的城市建设用地，不包括道路、各类交通设施用地，以及国防等战略工程用地，有大约5万平方公里。目前城市建设用地已经达到9万左右平方公里，未来随着城市化水平的进一步提高，还要增加至少上万平方公里的土地，当然也要充分利用现有闲置建设用地。也就是说，在未来城市化水平提高到70%左右，而且户籍人口城市化率和常住人口城市化率相一致的时候，城市用地还需要大幅度增加。如果仅靠充分利用城市闲置用地，开发成本仍然过高，因此还是要通过城乡用地的转化，更多利用农村的部分耕地资源和集体建设用地资源。当然，前提是确保18亿亩基本农田不能动，耕地保护红线不能突破。

农村集体建设用地资源是农业转移人口的重要财产性资源。农村集体建设用地除了集体公益性建设用地，还有为每家农户提供住房生活用地资源，普遍为户均3分地。

虽然在上世纪50年代初合作化运动之前，所有农户土地都是私有，但是合作化运动之后农村土地从私有变为了集体公有，一直沿袭到现在，已经形成了固定的利益格局。农村土地的集体公有制，对农民生活用地和住宅用地也采取了保障性的分配措施。每个集体经济组织都在一定程度上保留了部分农地和其他用地资源，以便在人口增加的基础上，保证每一户户籍村民都可以得到集体经济组织分配的农地和生活用地。

但是，现有理论界对这一部分土地的性质存在着很大的争议。因为无论是农地，还是宅基地，亦或集体建设用地，都是公有的，对农户只是具有重要保障意义，且只有使用权。虽然个人并不拥有所有权，在土地确权之后，农地的长期使用权和流转权已经基本确定，但宅基地和住宅权益只是被确定为用益物权，最终的财产权并没有得到充分认定。

最重要的是，在农村集体建设用地向城市用地转化的过程中，农民可以通过征地补偿实现一定的财产性收益。但是绝大部分没有参与到城市化进程中的农村建设用地，无法实现宅基地和地上建筑的财产性收益。在很多人看来，既然是集体分配的，属于保障性质的，就不能完全作为财产来看待。

但是从另一个角度看，如果这部分土地被认定为保障性权益，流转则面临着巨大的困难。一是转移的空间受到体制约束，流转不能出村，宅基地和住房的价值不能实现最大化和合理化；二是既然不能作为财产，就只能租赁，对距离城市较远的农村而言，根本就没有价值可言；三是政策上严格限制城里人到农村买房或者租赁宅基地、住房，因为没有法律保障，一旦政策变化，买卖双方都得不到法律支持，所以更无法体现宅基地和住房的财产价值。四是不能作为抵押物获取贷款，直接影响到农民获得金融支持的力度。

利用集体建设用地入市激发潜力

农村土地资源是集体经济组织的经济基础，也是中国农村治理结构的重要制度性保障。维护农村治理的稳定，离不开农村的基层组织建设。但是农村基层组织建设的重要抓手之一，就是通过土地使用权的再分配，特别是对农村集体建设用地中宅基地的分配，约束农村集体经济组织成员的行为，也是农村户籍管理制度在村一级集体经济组织内部成员相对封闭管理的重要特征。

很多学者鼓励城市放开户籍管理，其实所谓户籍管理制度的完全放开需要城乡双向。农村封闭的户籍管理体制相比城市，要严格得多。原因是农村集体经济组织可掌握的土地资源十分有限，而作为拥有户籍成员的身份，在现有制度下，可享有农村集体经济组织提供宅基地和承包地的权利。因此只有严格限制外部人员进入农村集体经济组织内部，而且这种限制十分严苛，也是因为土地资源的稀缺性。

涉及到土地所有权变化的改革，如果影响到基层治理结构的稳定，显然在现行制度条件下是难以实行的。这是中国国家治理结构中涉及到8亿多农村户籍人口的稳定问题，这种固化的体制和利益结构直接影响到我们改革目标的确定和路径的选择。

了解中国农村土地管理制度的现状和特点，以及在经济增长中的作用，特别是对于维系农村治理结构的稳定意义重大，已经超出了西方经济学的理论体系以及传统经济学的研究范畴。同时还要考虑到，适应经济社会以及城市化发展进程所制定的国家经济社会发展中长期目标。不是为了某种理论体系和模式的实现，而是如何适应中国的现状，通过有序探索，重点是如何通过稳步调整和改革，来释放潜力和动力，而不是盲目照抄国外的经验。

我在各种国际论坛的活动中，遇到的几乎所有发展中国家的学者和官员，最为感叹的一点，就是学不来中国的土地管理制度，而他们认为，这是中国成功的最重要的经验。

当然，在已经知道土地管理制度的重要性时，也要清楚地看到，随着用地成本的增长，想要降低对房地产发展和土地出让金的过度依赖，更要与时俱进地有序改革土地管理制度，利用集体建设用地入市的政策利好，在更大的空间范围内降低工业和城市化发展成本，降低创新经济的发展成本。这需要在释放经济增长潜力的过程中，让有关部门和地方城市政府以及集体经济组织大胆实践。

只要不破坏稳定的大局，只要不浪费国家和集体的土地资源，只要能有效提高土地利用效率，只要能充分利用农村闲置集体用地，只要能降低工业和城市发展成本，只要对城市化和乡村振兴有重要的促进作用，就应该给予坚定的政策支持。

作者为独立经济学家，中国城市和小城镇改革发展中心原主任