作为自动驾驶测试应用的“优等生”，上海下一步将探索自动驾驶法规豁免申请机制。
3月12日，上海市交通委发布的《上海市智能网联汽车开放道路测试报告(2020年)》显示，上海在自动驾驶测试企业、测试车辆、测试场景丰富度和示范应用规模均位居全国首位。
稍早的《上海市加快新能源汽车产业发展实施计划（2021-2025年）》（下称《计划》）则提出了更高的开放要求：上海将加快修订智能网联汽车道路测试和示范应用管理办法，研究在特定区域内开展政策法规创新，针对企业诉求强烈的高速高架测试、无安全员测试、商业化运营等开展试点工作。
《计划》的一系列措施希望通过自动驾驶的开放测试助推新能源、智能汽车的普及和智慧城市的建设。到2025年，上海将实现新能源汽车产值突破3500亿元，有条件自动驾驶的智能汽车实现规模化生产，高度自动驾驶的智能汽车实现限定区域和特定场景商业化应用。
“‘新四化’浪潮下，智能化和电动化本就密不可分，从政府角度促进自动驾驶、智能网联法律法规的健全，符合上海新能源汽车产销计划的需求。”中国汽车流通协会专家委员会专家颜景辉对《财经》记者表示。
无论是探索自动驾驶法规豁免申请机制，还是开启无安全员测试、高速高架测试试点工作，上海市政府正在寻找技术和政策的平衡点。法律专家告诉《财经》记者，当下自动驾驶法规创新的重点在于明确权责认定，并完善相关的保险制度。
“由于信息不对等、技术评估周期长，政策的脚步可能天然地落后于技术推进，但政府正在联合行业的头部公司，如建立一些新的法律，或者对一些现行的规定进行修改和解释，从政策法规出发弥补差距。”上海市智能网联汽车创新中心战略规划部总监樊晓旭对《财经》记者表示。
法律允许是L3级以上自动驾驶商业化落地的前提
2017年，西班牙巴塞罗那举行的奥迪首届全球品牌峰会上,奥迪A8汽车正式发布,成为首款具备L3级自动驾驶水平的量产车，能够在60km/h以下实现L3级的TJP（交通拥堵自动驾驶）功能，然而发布至今该功能都不能正式“上路”。
上亿欧元的技术研发成本打了水漂，其主要原因是在全球现有的法律法规条件下， L3级自动驾驶的权责界定依然没有明确。
简单来说，在自动驾驶技术分级中，L3是有条件的自动驾驶，系统已经具备自动驾驶能力，当它请求人工介入时（比如出现系统处理不了的危急情况），人类驾驶员就要接管驾驶任务。但如果在接管过程中出现意外事故，如何进行责任界定就是一个尴尬的命题。
同样的困境也限制着更高级别的L4级以上的自动驾驶技术落地。
从全世界的自动驾驶研发来看，每家科技公司都在致力于去掉安全员，这也是Robotaxi实现商业化的一个重要标志：全无人出租车相对于传统出租车最大的优势是无人力成本，但只要车上还需要配备随时接管车辆的安全员，Robotaxi就很难收回成本、实现规模化落地。
罗兰贝格大中华区副总裁郑赟告诉《财经》记者：“政策法规是最大挑战，因为它具有不确定性，没有时间节点的明确输出；第二是成本，现有的安全员加设备很难实现规模化运营；相对来说，技术可能是我个人最不担心的因素。”
无人化和规模化标志着自动驾驶走向成熟是业内共识，但因为目前的政策法规限制，无人驾驶出租车需配备安全员，距离真正的商业化应用仍然遥远。“无人化”可以通过技术进步实现，但面对快速更迭的科技，法规的相对保守让“规模化”困难重重。
2020年7月，自动驾驶技术公司AutoX拿到了全球第二张加州可载人全无人驾驶牌照。据悉，该牌照对技术要求极高，意味着已经实现了“无人化”的L4级自动驾驶。
“全无人驾驶测试是技术和商业发展的必经之路，不开放全无人测试，那永远没法达到终点，行业发展止步不前。在全无人方面，国外的政策开放程度遥遥领先。美国亚利桑那、得州、加州早已实现全州境内放开全无人测试。”AutoX创始人肖健雄对《财经》记者表示。
2020年年底，AutoX在深圳公布了中国首批车内全无人（无安全员）/无远程遥控的Robotaxi车队，自动驾驶公司文远知行也已获得全国首个智能网联汽车远程测试许可，在广州路测范围内进行全无人驾驶路测。
目前，上海暂不允许全无人驾驶汽车上路。《计划》提出，将针对企业诉求强烈的无安全员测试展开试点工作。对此，中智行、AutoX等多家自动驾驶公司对《财经》记者表示，希望政府能加快支持无安全员的测试力度，如上海政策变动，将做出对应的无安全员测试布局。
责任认定、配套保险相关法律有待完善
据上海市经济和信息化委员会副主任张建明介绍，《计划》提到上海将探索自动驾驶法规豁免申请机制，下一步上海将加快修订智能网联汽车道路测试和示范应用管理办法，研究在特定区域内开展政策法规创新。
有法学界专业人士指出，现有的交通法规制度无法适用于真正无人驾驶情况下责任的认定。
华东理工大学法学院特聘副研究员王鹏鹏告诉《财经》记者，目前自动驾驶相关法规在学界争论比较大，主要分歧在于无人驾驶所造成的交通事故，应该属于侵权责任项下的一般侵权责任，还是属于产品责任。
按照目前的《道路交通安全法》，基于自然人作为驾驶主体进行判断，交通事故发生后界定的侵权责任不论是驾驶员还是路面的行人，都是自然人，有明确的犯罪责任承担主体。但在自动驾驶技术逐渐普及后，人类驾驶员在驾驶活动中的主体地位不断弱化，当人对车没有任何控制行为后发生交通事故，事故归责到车内的乘客或者安全员并不合理。
目前，关于自动驾驶测试的地方规范性文件，大多将道路测试中陪同驾驶人员认定为责任人，但这并不利于将来实现真正的无人驾驶后责任的明确。
“无人驾驶本身是一个产品，它的产品责任最后承担的责任主体就可能是制造商，也可能是销售方。制造商里面有车企，也有软件提供商，需要根据数据来确定事故责任具体由哪一方承担。”王鹏鹏表示。
以特斯拉为例，2016年，美国佛罗里达州的一辆自动驾驶模式的Model S超速撞到正在垂直横穿高速的白色拖挂卡车，车顶被削平，驾驶员死亡；2018年美国特斯拉的两起致命事故，也都与Autopilot系统有关；更别提各种撞上侧翻货车、撞上消防车、追尾警车等碰撞事故。
特斯拉在多次事故后表示，Autopilot只是辅助驾驶，无法实现完全自动驾驶，并将官网中的“无人驾驶”字样改成了“未来驾驶”。调查报告显示，特斯拉Autopilot技术存在局限性，如把白色卡车识别为天空，但最终，驾驶员过分依赖驾驶辅助系统、未做到时刻监管车辆成为事故主因。
事实上，以人类驾驶员为主体构建的交通法律体系已经被打破。无论是奥迪还未投入使用的量产L3级自动驾驶，还是已经造成多起交通事故的特斯拉Autopilot，自动驾驶汽车在测试中发生交通事故如何认定责任人将影响归责、判罚、保险赔偿等一系列问题。
目前，大部分自动驾驶科技公司都为其获得测试牌照的自动驾驶汽车购买了高额的保险，据肖健雄透露，目前AutoX与平安保险已经签署了战略合作协议，经过风险调研后对无人车专门设计了保费和赔偿机制。
在自动驾驶汽车出现后的侵权责任体系未能充分建立时，保险制度显得更为重要，但目前看来，固有的交强险制度仍未能涵盖自动驾驶汽车高额保险险种，自动驾驶领域面临“无险可投”的尴尬局面。
对此，多家自动驾驶公司呼吁，无人驾驶的交通执法亟待新型的违法处理机制和无人驾驶的相关保险创新机制。
如何平衡技术进步效率和公共安全？
根据世界卫生组织统计数字，有人驾驶的交通事故导致全球每天有3500人身亡（不包括受伤未身亡人数）。美国汽车安全最高主管机关NHTSA（美国国家公路交通安全管理局）的数据表明，人为失误引发的车祸事故率占了94%，他们认为无人驾驶能够帮助减少这94%的车祸。
“交通工具都是越新的越安全，越老的越危险，比如天上的飞机，事故率非常低，近年来推出的高铁，事故率也非常低。无人驾驶作为最新的技术，聚集了人类文明有史以来最先进的技术，安全系数是很高的，只是大家习惯了有人驾驶，由于习惯而产生了不理性的偏见，并不代表它安全。”肖健雄对《财经》记者表示。
但正如多家自动驾驶公司反复强调的，虽然大多数情况下不需要人工接管，但L4级以上自动驾驶依然存在长尾问题。
电动汽车百人会的研究报告指出，如今的无人驾驶技术可处理90％的常规路况，但剩下的10％影响巨大，需要花费90％的时间解决。这些AI也无法处理的极端路况，需要通过千亿公里的路测数据来发现、收集，让机器不断学习和迭代升级。
然而，商业化运营受限，大量铺开自动驾驶测试车对于企业来说成本难以承担；技术公司没有收入，研发成本受限，但技术不进步政策更难放开。
对于政策限制和落地需求的矛盾，樊晓旭表示，过分开放的政策是一把双刃剑：政策太紧会成为行业发展的壁垒，但如果政策比技术走得更快，会使行业陷入无序的状态。
“在技术还没有完全成熟的时候，去全线开放或者运营，如果造成安全事故，对普通民众的生命和财产安全是巨大损失。政府需要谨慎，因为出事的话不只是影响哪一家，而是会使整个行业历史性地停滞甚至倒退。”樊晓旭表示。
无论是探索自动驾驶法规豁免申请机制，还是开启无安全员测试、高速高架测试试点工作，上海市政府正在寻找技术和政策的平衡点。
“政策法规需要平衡技术升级与公共安全，是技术应用的保障；同时，技术也是政策法规制订的依据，对不同的技术要制订不同的政策，甚至是一整套政策标准体系，两者相辅相成。”自动驾驶公司小马智行人士告诉《财经》记者，上海相关政府部门常会调研企业需求，企业也可以和政府部门做零距离深度沟通。
目前，上海已向22家企业152辆车颁发了道路测试和示范应用资质，企业数量和牌照数量均位居全国第一，累计开放测试道路达560公里，形成嘉定、临港新区、奉贤区和浦东金桥区四大测试示范区，在测试内容上各有侧重。
对此，多家自动驾驶公司表示，希望上海市政府许可在更具商业价值的区域进行路测和商业化运营试点，开放市中心CBD地带，包括黄浦区、静安区、徐汇区、长宁区、虹桥机场等。
“复杂的路段将更有助于机器的学习。建议在可测试区域方面的规定参考国外，如美国在旧金山等繁华区域开展道路测试，上海的测试区域可扩大至更繁华地段。”中智行人士对《财经》记者表示。
