十三届全国人大四次会议表决通过了“十四五”规划和2035年远景目标纲要（下称“纲要”）。中国未来5年至15年发展路线图就此确定。
纲要提出，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。
这一要求对于深化户籍制度改革有什么意义？独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁在接受《财经》记者专访时表示，特大和超大城市实施积分落户政策，这本来是一个积极的信号。但是从具体实施过程来看，由于制定的积分条件过于苛刻，这项政策反而成了一些城市限制落户的门槛。如果纲要的要求得到落实，应该是户籍制度改革的一个重大突破，而且对中国未来的城镇化进程具有非常重要的现实意义。
本文为户籍制度改革系列专访的第四篇。
户籍改革的焦点是什么？
《财经》：从纲要的表述来看，当前的户籍改革焦点主要在特大和超大城市，可以这么理解吗？
李铁：关于当前户籍管理制度改革的焦点，不能说都是集中到特大超大城市，而是集中在人口流入的城市，还包括这些城市下辖的城镇和村庄。例如，广东东莞和佛山下辖的建制镇，由于外来人口是本镇人口的数倍，在这里要是放开落户，管理难度要比很多地级以上城市，甚至一些省会城市还要大。
从全国范围来看，人口流入地区的外来人口数量，而且普遍上所占当地常住人口的比重都很高，在这些地方进行户籍改革，面临的大最难题是对当地户籍人口的的利益结构调整。
虽然在相关政策中，只是提到了特大和超大城市，但是落到现实层面，并无法回避在这些人口流入城市下辖的地区，有着大量建制镇以及村庄，人口规模达到几万甚至十几万，其中外来人口占比重较大，因此改革的难度也大。
《财经》：即便如此，公众的关注的焦点也在于是否能在城市落户，特别是那些北上广深这样的大城市，主要关心什么时候它们的户籍能够放开。
李铁：对于特大和超大城市，其实也并不是简单地放开和放宽落户就可以解决一切问题。
例如生活在北京的我们都知道，即使在北京市主城区内的迁徙也并不容易，但如果你的户口并不在优质中小学集中的城区，就必然会涉及到是否要在落户地买房的问题。而对于北京的市辖区和建制镇来说，那里的北京籍户口的居民，虽然可以通过购房在城区内任何地方落户。但是随着房价居于高位不下，想通过买房落户是很难实现的。实际上对于城区居民来讲，除了历史的机遇，可以在主城区中心地带可以有条件较差的住房。但是对于大量新开发的楼盘来说，房价动辄每平方十几万元，或者是每月上万的租金，并不是谁都可以有能力买到的和可以租赁的。
因此，即使宣布了放宽落户限制，也并不能真正地自由选择在主城区内的什么地方落户，这其实是受到更为严格的经济条件限制的。
积分落户将会如何调整？
《财经》：自由选择在城区什么地方落户当然重要，但问题是现在在这些特大和超大城市的落户门槛很高，除了一些企事业单位拥有少量的落户指标，普通人只能去竞争积分落户的名额，但这些名额也是很少的，未来落户的门槛会降低吗？
李铁：在“十四五”规划纲要中，提出精简特大和超大城市积分项目，相比于原来的政策，要求更为明确。
其实在当年讨论国家新型城镇化规划时，提出了在特大和超大城市实施积分落户政策，这本来是一个积极的信号。就是希望通过进一步界定落户条件，至少在这些人口流入比较多的城市，可以通过积分政策，解决长期在这里就业和定居的外来人口落户问题。
但是从具体实施过程来看，由于制定的积分条件过于苛刻，这项政策反而成了一些城市限制落户的门槛。有的积分落户政策，不仅仅有就业时间的限制，还要有学历的限制，技能水平和工作突出表现的限制，专业技术职称的限制，甚至还有年龄的限制等等。
这些纲要提出精简积分项目，虽然没有给城市做出具体要求，但至少明确了一点，要从现有的积分项目中做减项，而不是做加项。我相信，随着时间的延续，减项应该会越来越多。否则，按照一些城市提出的积分要求推算，在这些城市里长期就业和居住的外来人口想要落户，不仅规划中的中长期目标难以实现，甚至可能花上千年也无法实现。显然不符合中央国务院有关文件，特别是“十四五”规划的要求。
《财经》：未来积分落户政策会有什么样的调整？
李铁：纲要提出，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。我个人认为，这是完善积分落户政策的必要前提，而且关键在于落实。
社保缴纳和居住年限实际上说明了一个人在这个城市就业、居住的具体情况。社保缴纳反映出个人的就业状况以及工作贡献；居住年限则基本说明了个人在城市的生存能力，居住时间越长，说明在这个城市已经有了稳定就业和生活，或是可能已经购买了住房。
根据我们长期以来对外来人口调查，举家迁徙和在城市居住20年以上的人口，大概占外来人口的20%以上。这已经完全可以说，这些人已经是这个城市的老居民，但在现实中，却仍然没有办法享受到与本地户籍居民同等的公共服务，这显然是不公平的。
各地在制定落户政策时，应该注意到这个现实，要重点考虑如何尽快解决那些在当地已经生活和稳定就业多年的常住人口落户问题。这也是中央政策给与社会的一个最大福利。这么做，未来给城市带来的回报不仅限于消费和投资，更重要的是会对城市发展提供积极的、可预期的贡献。
《财经》：鼓励取消年度落户名额限制，这个调整方向有什么意义？
李铁：纲要提出取消落户名额限制，这是一个更为积极的政策信号。意味着只要符合政策，只要符合逐步减项的积分条件，只要达到了缴纳社保和居住的年限，一律可以落户。如果这个政策得到落实，是广大长期就业和定居在超大和特大城市，以及人口流入地区的外来人口的福音。
对于一些城市来说，进行所谓的落户名额限制，无非就是不希望为更多人口提供公共服务，同时强调各种担心。但是当政策为更多人口带来利好，其实对于城市的积极效应远远大于预想出来的负面效果。
我希望这个政策可以率先在超大和特大城市落实。这会是在逐步放宽和放开落户限制过程中，从另一个方面减缓社会矛盾的重要举措，可以极大调动各方参与城市发展和建设的积极性。这些城市提出的减量发展，疏解人口和功能，对那些已经在这里长期生活和就业的人口来说，没有任何意义。他们在没有户口的情况下，在城市稳定生活这么多年，已经与城市融为一体，不仅他们离不开城市，城市更不可能离开他们。城市政策的制定者们应该考虑的是，如何把他们的未来与城市结合得更为紧密，更好地发挥他们的积极性，从而推动城市高质量发展和建设，以及城市治理水平的提高。
从这个意义上来说，取消特大和超大城市落户名额限制如果能够落地，应该是户籍管理制度改革的一个重大突破，而且对中国未来的城镇化进程具有非常重要的现实意义。
