反垄断大潮席卷全球,中国有何不同?

文 | 《财经》E法  刘畅   编辑 | 鲁伟

2021年03月26日 19:40  

本文4061字,约6分钟

三大主要经济体的反垄断举措虽步调一致,但相关背景、动机和路径等各不相同。

平台经济强监管进一步推进。

3月25日,国务院发布关于落实《政府工作报告》重点工作分工的意见,提及“强化反垄断和防止资本无序扩张,坚决维护公平竞争市场环境。”

3月15日的中央财经委员会第九次会议指出,中国平台经济发展的总体态势是好的、作用是积极的,同时也存在一些突出问题,一些平台企业发展不规范、存在风险,平台经济发展不充分、存在短板,监管体制不适应的问题也较为突出。“反对垄断,防止资本无序扩张。”

不止是中国,全球范围内针对反垄断的举措纷至沓来。

2020年12月15日,欧盟委员会正式提交了《数字服务法》和《数字市场法》两部针对数字平台和大型科技企业的法律草案。这两项法案被认为是直接针对“GAFA”(Google、Apple、Facebook和Amazon)这类硅谷巨头。在美国,“GAFA”深陷反垄断调查漩涡,要求拆分科技巨头的声音此起彼伏。

除上述《数字服务法》和《数字市场法》,法国已率先开征数字税——将向境内开展数字化业务的互联网巨头征税。法国之后,英国、意大利、西班牙、奥地利等欧洲国家也均提出类似数字税方案。

反垄断浪潮为何席卷全球?对中、美、欧三大经济体而言,其反垄断政策又有何异同?

中国反垄断执法将进一步加强

2020年12月11日,中共中央政治局会议正式提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”,并对平台企业依法规范发展作出明确部署。

平台经济反垄断大幕,自此开启。

2021年初印发的《建设高标准市场体系行动方案》,明确加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制。

全国“两会”上,国务院政府工作报告也指出,国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力,同时要依法规范发展。强化反垄断和防止资本无序扩张,坚决维护公平竞争市场环境。

2021年2月7日,《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》(下称《反垄断指南》)发布。

在国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇看来,《反垄断指南》中反映出的问题,是中国经济发展到特定阶段产生的特定问题。他强调,从产业发展及社会影响看,中国互联网平台经济“已经紧跟美国,远超欧洲。发展的规模和格局我觉得应该说数一数二,起码在国际上是领先的,形成了一个14亿人口的大市场。”

“下一步应注重符合产业创新发展规律的监管。”黄勇表示,无论是反垄断、反不正当竞争还是对平台经济的监管,其最终目的,还是要让市场回归到符合平台经济和未来数字经济的发展轨道上。

在黄勇看来,反垄断的目的仍是要促进产业发展。无论是国务院政府工作报告,还是 “十四五”规划纲要,在要求强化反垄断和防止资本无序扩张的同时,也坚持鼓励数字产业化和增强平台国际竞争力的整体导向。

华东政法大学竞争法研究中心执行主任翟巍表示,企业在经营过程当中,不但要受到反垄断法的监管,而且要受到相应的各个行业的法律法规的监管。

3月12日,市场监管总局发布消息称,依法对互联网领域十起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定,腾讯、百度等12家公司分别被处以50万元的顶格罚款。

在翟巍看来,这“其实是在还历史旧债”,“绝大多数互联网平台企业——包括几个头部企业——都是协议控制VIE架构,当他们实施的并购案件达到了申报门槛,那要不要申报?这个问题以前其实一直处于一种模糊状态,很多案件都没有处罚。”

根据立法规划,《反垄断法》将在2021年进行修订。

北京天元律师事务所合伙人、资深反垄断律师黄伟认为,目前公布的《反垄断法》修订草案征求意见稿,有以下几个方面值得关注:一是显著提高了对违法行为的处罚标准;二是强化竞争政策的基础地位,明确规定公平竞争审查制度;三是对经营者集中审查制度进行了调整,明确了控制权的概念,并授权反垄断执法机构制定申报标准等;四是对此前实践中存在的问题,如互联网领域经营者市场支配地位的认定考量因素等进行了规定。

“在可预见的未来,中国会继续贯彻‘十四五’规划以及中央经济工作会议的要求,推动《反垄断法》修订并完善配套规章制度,进一步加强反垄断执法,维护公平竞争的市场环境,鼓励创新,维护消费者权益。”黄伟表示。

中外反垄断有何异同?

作为当今世界的三大主要经济体,中国、欧盟和美国近年来都在强化反垄断相关举措。

翟巍认为,从全球范围看,互联网平台经济爆炸式的发展,“如果国家不介入监管,它的竞争对手是无法成长起来的——要么被收购,要么被排挤,在这个市场当中其实已经丧失了竞争力。这也是全球各主要经济体不约而同强监管的主要原因。”

3月21日,路透社援引一位知情人士的话称,美国众议院司法委员会反垄断委员会主席、民主党众议员大卫·西西林(David Cicilline)正准备针对大型科技公司提出十项或更多立法。

上述举措被广泛认为是美国方面对互联网巨头反垄断诉讼的延续。

2020年10月,美国国会发布了一份反垄断报告,直指“GAFA”四大科技巨头,并对巨头之一的谷歌发起三宗反垄断诉讼。除在美国本土,谷歌还面临欧盟和其他国家的反垄断诉讼和调查。

欧盟也“不甘落后”。据不完全统计,过去年四,谷歌已遭欧盟27次调查。2017年至2019年底,欧洲通过反垄断调查,已累计向谷歌开出的罚单超过 93 亿欧元(约合人民币753亿元)。

如前所述,一旦法国、意大利、西班牙等国家开始对科技巨头征收数字税,谷歌等公司每年还需缴纳更多税。

三大主要经济体的反垄断举措虽步调一致,但相关背景、动机和路径等各不相同。

学界普遍认为,以法德为代表的欧洲国家主要是大陆法系,这种模式的好处是确定性较强,因为成文法传统不希望法官有太多法律解释空间;而美国属英美法系,更关注行为效果。

黄伟认为,美国的反垄断法具有英美法系的特点,相关条文较为简要,但通过实践中的大量案例总结归纳了本身违法原则、合理原则等分析思路;欧盟竞争法植根于成文法体系,相关的配套规定也较为完善;中国反垄断法立法体系则是以《反垄断法》为基础,并制定了关于垄断协议、滥用市场支配地位等配套的细化规定,以及相关市场界定指南等法律适用的指引,更具中国特色。

翟巍认为,就立法逻辑而言,三大主要经济体略有不同:欧盟反垄断法立法目的之一,是为了建构统一的具有高度竞争性的欧盟内部市场;美国则主要是为了规制寡头企业,维护市场竞争机制,促进科技创新;中国反垄断法的立法初衷之一是为了实现竞争政策与产业政策的有机协调。

“三大法域先后在互联网平台经济领域实施强化监管模式,都是是为了应对数字经济新型垄断问题而实施的。”翟巍认为:“中国《反垄断法》充分借鉴了欧盟、美国的立法设计与法律实践经验,但也具有鲜明的本国特色。具体来说,中国《反垄断法》修订强调在国际国内双循环背景下‘以监管促发展’,并将‘强化反垄断’与‘防止资本无序扩张’两项目标有机结合。” 

中国反垄断监管的趋势

3月15日举行的中央财经委员会第九次会议强调,要从构筑国家竞争新优势的战略高度出发,坚持发展和规范并重,把握平台经济发展规律,建立健全平台经济治理体系。

在黄勇看来,“把握平台经济发展规律”的表述“定位非常高,话讲的也很到位,值得业界和专家学者认真研究”。

黄勇认同这样一个观点:根据数据统计,美国互联网企业造成了就业的减少,而中国互联网企业到目前为止,整体维持和增加了就业。“只有竞争形成的市场繁荣才能带来科技的进步和创新,也只有竞争才能使得消费者整体的福利不断提高,这是市场经济的共同的规律,也是共同的意志。”黄勇总结。

翟巍判断,在可预见的未来,平台经济反垄断监管可能会向两个方向细化。

一是在各行各业大规模拓展的头部平台企业,会受到严格限制:一方面以前企业并购不需要申报或根本没有依法申报就直接并购完成,这种情况之后是肯定不能有了;另一方面,如果不依法申报,不但是行政处罚的问题,可能还会要求他拆分恢复原状。”

二是,诸如大数据杀熟等利用新技术手段实施的垄断行为,将会受到监管机构更多关注,动用更加细致科学的手段进行调查、识别监管。

3月15日,市场监管总局出台《网络交易监督管理办法》,提出严禁平台强制“二选一”等举措,还针对虚构交易、误导性展示评价、虚构流量数据等新型不正当竞争行为进行了规制。

翟巍认为,之前大型平台企业进入新行业经营采取的策略主要以“烧钱”为主,以超低价甚至免费模式在新的行业里抢占市场份额,把所有竞争对手排挤出去。“这种模式其实带有垄断的嫌疑,以后肯定会受到很多质疑。”

翟巍称,目前国家的政策导向和对头部平台企业的要求是,希望资金和资源更多集中在创新驱动型的技术领域。

黄伟表示,过去国内对经济中的新业态、新模式总体秉持包容审慎监管的理念,但绝不意味着互联网是反垄断监管的“法外之地”。目前,包括“二选一”在内的互联网领域限制竞争行为已经成为威胁中国经济健康发展、阻碍行业创新的重大风险。2020年以来,中国在鼓励互联网行业创新发展的同时,对大型互联网平台限制竞争行为进行规制的决心显而易见。

“中国的反垄断手段并不比欧盟和美国的温和、谨慎。”黄伟强调。

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