落户不是目的,真正的市民化才是追求|李铁谈户改

文/《财经》记者 姚佳莹   编辑/朱弢

2021年03月28日 21:30  

本文3858字,约6分钟

在很多人想象中,农民一旦进城落户,就会很快实现全方位的市民化,显然这种预期过高了。本文为聚焦“十四五”户籍制度改革系列专访的第五篇

户籍改革进入新的阶段。

在“十四五”规划和2035年远景目标纲要(下称“纲要”)中提到,全面取消城区常住人口 300 万以下的城市落户限制,同时全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。

此前,国家发改委曾宣布,农业转移人口市民化成效明显。其中,城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制,超过1亿农业转移人口在城镇落户。

这意味着,“十四五”期间,放宽I型大城市落户条件将是户籍改革的重点。根据国家统计局数据,2019年,中国常住人口城镇化率为60.58%,而户籍人口城镇化率仅为44.38%,约16%的差距涉及超过2亿人口。也就是说,500万人口以下城市落户条件将持续放开放宽,农业转移人口市民化将继续推进。

下一步的户籍改革重点有哪些?如何完成高质量的农业转移人口市民化?

《财经》记者围绕户籍改革相关问题,对独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁进行了系列专访。本文为聚焦“十四五”户籍制度改革系列专访的第五篇。

户改最关键的是落地

《财经》:纲要提出,全面放宽城区常住人口300万至500万的I 型大城市落户条件。其实,很多城市的落户条件已经放宽了,纲要强调这一点的意义在哪里?

李铁:关于全面放宽300万至500万常住人口的大城市落户条件,已经在之前有关的中央文件多次提出,问题在于各级城市是否贯彻落实?纲要再次加以强调,说明中央对户籍制度改革的决心是十分坚定的,而且明确要求相关城市在“十四五“落实。

所谓放宽,即落户的准入条件要放宽。至少社保和就业年限不要设得过长,给外来务工就业人口落户,不要只看学历而不看其他,不要把年龄作为重要的依据等。从此前各地具体行动来看,并不是十分乐观。未来的重点在于,除了满足落户的条件,还需要面对现实情况。

从中央提出放开和放宽一定人口规模城市落户条件各项要求来看,实际上也给各类城市制订政策留下了比较充裕的空间。例如,放宽本地农民进城落户,包括就地把一些农村区域行政划转为城市街道等,从而增加城镇人口;亦或是放开大学本科学历的人口进城落户,甚至给与补贴等政策,都属于放宽的内涵。但真正要解决农业转移人口的落户和市民化问题,特别是在人口流入的地区和城市,显然距离中央的要求还有很大距离。过去以及现在持续从文件和纲要方面反复强调,也是在一定程度上施加压力,要求把“十四五”规划落实到地方的规划当中。

《财经》:你说到一些地方就算放开户籍,还有很多现实问题没有解决。主要是指哪些方面?

李铁:一是即使是本地户籍人口也很难在各地的主城区落户。因为无论是购买住房或是租赁住房,成本都很高。二是目前在这些大城市的行政辖区内,对学历的要求依然存在,只不过不同的城市对学历的要求有一些差别。三是公共服务供给的能力,满足新增人口对教育和医疗服务的需求,包括未来的养老金支付,还会相应增加政府的投入,对于财政能力是严峻考验。四是城市政府的包容性不强,长期以来提出高标准的城市建设指标,与大量的农民工进城落户之后,低水平的消费和就业以及生活环境,形成巨大反差,也是城市政府不愿意放开外来农民工落户的主要原因之一。

应追求市民化的质量,而不是落户的数量

《财经》:纲要并没有提出未来人口转移和落户的具体数量要求,为什么?

李铁:这是为防止一些城市为了完成任务,可能会采取形式主义的做法,比如通过行政手段把农村区域划成城市区域,以此来增加城市人口。未来的城镇化政策,重点在于完善落户政策,放宽或放开具体政策限制、名额限制,包括如何把落户选择权交给外来人口。同时提供多样化的政策选择,特别是通过加强县城的基础设施建设和公共服务供给,鼓励农业转移人口返乡创业就业。

关于如何放开和放宽大城市,包括特大城市人口落户限制,也要注意充分发挥都市圈和城市群的作用。在这些“圈”和“群”里,还有无数个小城市和小城镇,完全有充分的政策空间,可以鼓励有条件在城镇定居和长期就业的人口,在这里实现低成本落户。

同时,也要在落户后的公共服务供给,以及基础设施建设方面,与城市的主城区实行差别化管理。通过一段时间的努力,完成这些农业转移人口的市民化过渡。

《财经》:到2020年,1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标已经实现,但部分已经落户的农业人口还存在市民化质量不高问题。这里的质量不高指的是什么?如何改善?

李铁:在很多人想象中,农民一旦进城落户,就会很快实现全方位的市民化,显然这种预期过高了。

最大的问题之一就是我们反复强调的,不要在落户上追求形式,例如借助行政区划整体划转郊区农民和村庄,将原来的农业户籍人口转为城市户籍,将原来的村庄改为街道。虽然这会在一定程度上改变农民的就业方式,但是原来农村的居住形态,包括基础设施和公共服务设施并没有从根本上得到改善,集体经济组织仍然是一个十分封闭的社区等。还有一部分已经转为城镇户口的人,仍然居住在村庄里。

因此,提出加快农业转移人口市民化进程时,有几个方面的问题要解决:一是对暂时无法落户的外来务工就业人口,要在他们就业期间,给予他们与当地户籍人口同等的公共服务;二是要安排已经长期居住在城镇、并举家迁徙的外来务工就业人员落户;三是鼓励一部分外来务工人员返乡创业就业,在家乡的县城完成市民化过程;四是要避免通过行政划转来完成所谓城市化人口统计的数字指标。

当然,市民化是必须要面对的一个长期过程,可能需要两代人甚至三代人的努力。

推进4亿人的市民化,如何才能做到?

《财经》:从统计数据来看,目前常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距虽然有所缩小,但仍有2亿多农业转移人口没有在城市落户,下一步,户籍改革应怎样推进?如何才能完成高质量的市民化?

李铁:从总量上来看,未来要纳入城镇化进程的农业转移人口,包括现在2.8亿已经转移出来的农民工,随着城镇化水平的提高,未来还有将近2亿的农村剩余劳动力会转移出来。也就是说,推进城镇化,既要实现存量农业转移人口进城落户,并完成市民化,同时还要考虑如何继续将农村的将近2亿的闲置劳动力转移出来,使得他们的市民化。现在中国的城镇化率刚过60%,而户籍人口城镇化率不到45%。当前首先要实现户籍人口与常住人口城镇化率相一致,然后规划到2035年能否实现70%的城镇化率,任务十分艰巨。

很多人把国家发展政策的重点都放在宏观政策方面,例如更为关心货币政策、金融政策和财税政策等。其实涉及到微观主体的政策调整,无论是从就业的角度出发,还是从落户政策出发,或者是从集体土地入市出发,我们还有很多调整空间有待充分发挥潜力。但现实中很多人忽视了微观层面起到的带动效应,可能更能激发宏观层面的政策改革。因此,讨论户籍制度改革时,应该意识到,既然有如此众多的人口面临着非农就业和进城落户的压力,就可以从很多方面着手来制定政策细节。

根据近些年有关城镇化的改革推进速度来看,还是需要中央层面下大决心,要求各级地方政府给与落实。例如,如何结合乡村振兴来推进集体建设用地入市改革,这直接关系到宅基地、住房与农民进城的关系。再比如,释放都市圈小城市和建制大镇的发展潜力,这里可以提供农民进城落户的低成本定居空间。还比如,对于无论哪一类规模的城市,对于在这些城市就业和居住达到一定年限的外来人口,可以一次性地放开落户,在超大城市,相关的年限可以设定为10年以上,特大城市的年限要求可以更低一点。

另外,可以加快都市圈内的小城市、小城镇的基础设施、公共服务建设,修建连接城市主城区与这些小城市的交通设施,鼓励主城区的优质资源逐步向周边小城市部分疏解等。再有,可以根据中国的城镇化发展速度,加快推进行政区划改革,让一些人口规模达到5万至10万的县城或大镇直接设市等。这些都可以为未来的户改创造条件。

当然最重要的是要稳定进城农民工的就业,并支持以就业为主导的政策变革。不仅仅是鼓励农民进城,也可以在乡村振兴的背景下,通过中小企业的发展,在集体建设用地上,实现农民低成本的就地非农就业。这也是为未来城镇化水平的提高创造最基础的条件。

《财经》:从你的分析来看,未来的政策目标是清晰的,那么,难点在哪?

李铁:难点之一就是人口基数过于庞大。既要解决稳定就业的问题,又要规划未来的定居空间,同时还要实现收入增长。而这些还要在中国经济面临着各种困难条件,增长速度已经明显放缓的前提下实现。

难点之二就是已经形成的城乡之间、城镇之间已经固化的利益结构,对农业转移人口形成了巨大排斥。其中涉及到政府提供公共服务的能力、财力不足,也涉及到城镇居民对福利将会被新增人口平摊的担心,更涉及到现有的优质公共服务资源如何重新配置。

难点之三是城市管理者对农民工的认识有偏差。在长达几十年的时间里,城市通过房地产发展形成的巨大收益,使得建设水平的大幅度提升,城市形象日益现代化。作为城市的管理者,一方面不欢迎大量的农民工进城落户定居,担心他们破坏了城市形象;另一方面也不愿意在行政辖区内为农民工落户提供低成本发展空间。各种高大上的标准,实际上拒农民工于城市大门之外。

难点之四,就是各项配套的体制改革还是没有跟上。例如,土地管理制度如何解决进城农民的宅基地以及住房的永久置换,并实现自身的市场价值。农民工定居的小城市和小城镇,如何制定相应的发展政策和支持政策?城市的落户政策如何按照中央国务院有关文件贯彻落实等。

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