中澳交恶这一年:澳农民痛失中国市场,美国抢占空缺

作者 | 《财经》记者 江玮    编辑|郝洲

2021年07月03日 18:18  

本文6785字,约10分钟

在澳大利亚产的大麦、葡萄酒和煤失去中国市场之后,美国的产品填补了市场空缺

克里斯·凯利在澳大利亚维多利亚州经营着一家农场。他对自己种植大麦的品质感到骄傲,这些大麦曾源源不断地销往中国。“我们农民都爱中国人。”凯利近日在接受《财经》记者采访时表示。但在过去一年的时间里,他失去了热爱的中国市场。

去年5月,中国对原产于澳大利亚的进口大麦征收超过80%的关税,澳大利亚大麦对华出口随之骤减。凯利试图寻找替代市场,他种植的一部分大麦出口到了沙特,但价格却打了折扣,只有以往价格的八成。

中国与澳大利亚这对昔日关系密切的贸易伙伴如今在各个阵线针锋相对。今年6月24日,中国就澳大利亚对自中国进口铁道轮毂、风塔、不锈钢水槽产品采取的反倾销和反补贴措施,在世界贸易组织争端解决机制项下提出起诉。6月19日,澳大利亚贸易部长丹·特汉宣布将就中国对澳产葡萄酒采取反倾销税的举措向世贸组织提起申诉。半年前,澳大利亚已经在世贸组织起诉中方对澳大利亚大麦征收关税。

中澳之间在经济上的互补性曾使两国成为天然的贸易伙伴。自2009年以来,中国一直是澳大利亚最大的贸易伙伴、第一大出口市场和第一大进口来源地。在澳大利亚的铁矿石、煤、天然气、大麦出口至中国的同时,这个南半球国家也从中国购买计算机、通信电子设备、家电、玩具等产品。自从中国与澳大利亚签署的自由贸易协定于2015年底生效后,更多来自澳大利亚的产品以零关税进入中国市场。

为了更好地寻求与中国的合作,凯利所在的维多利亚州政府分别在2018年和2019年与中国国家发改委签署了“一带一路”备忘录和框架协议。但这些协议于今年4月被澳大利亚联邦政府废除。基于澳大利亚联邦政府当前对中澳合作所持态度,中国国家发改委决定无限期暂停中澳战略经济对话机制下的一切活动。

澳大利亚与中国关系恶化的伏笔早在今年之前就已经埋下。2017年,澳大利亚安全情报部门警告称,中国正越来越多地试图影响堪培拉的决策。同年晚些时候,澳大利亚宣布将对外国干预进行立法,时任总理特恩布尔明确表示这项立法是针对中国。2018年,澳大利亚成为第一个公开禁止中国公司华为参与5G网络建设的国家。近年来,中国对澳大利亚的多个投资项目被澳方以国家安全为由拒绝。

中方对澳大利亚葡萄酒和大麦征收关税的举措受到关注,但一个被普遍忽略的事实是,澳大利亚对中国出口产品发起的反倾销、反补贴调查数量远远超过中方。2020年5月,中国商务部时任部长钟山指出,自中国与澳大利亚建交以来,中方对澳大利亚产品发起的贸易救济调查只有大麦这一起,而同一时期澳大利亚对中国发起的贸易救济调查有100起。

从签订自贸协定到两国关系陷入历史低谷,中澳关系何以至此?悉尼大学外交政策教授詹姆斯·柯伦在接受《财经》记者采访时表示,澳大利亚特恩布尔政府和莫里森政府相信因为中国发生了变化,澳大利亚也需要改变其对华政策。

“因此从2017年起,澳大利亚政府就开始抵制中国,尤其是在外国干预和中国投资进入澳大利亚的问题上。然而,在澳大利亚对中方意图的想象中,问题出在对中国的旧有焦虑和恐惧被用于灌输新的恐惧。而且,澳大利亚把自己当成向其他国家展现如何对抗中国影响力的领袖。多年来建立的信任被逐步侵蚀,由此导致了现在的局面。”柯伦说。他曾在澳大利亚总理和内阁事务部就职。

中国市场难以替代

澳大利亚与中国的贸易关系在过去一年多的时间里急剧降温。

和凯利一样,安德鲁·弗格森也面临着失去中国市场的后果。他在澳大利亚南部拥有一家家族企业,为消费者提供高质量的南澳岩龙虾。在他的印象中,自从去年10月,澳大利亚就没有再向中国出口过活的龙虾。而在那之前,他的公司每年向中国出口400吨活龙虾。

弗格森的公司从2015年开始向中国出口龙虾。那一年,中澳签署自由贸易协定,两国开始了一段贸易关系的蜜月期。

在南澳大利亚城市阿德莱德经营一家葡萄酒公司的赵爽也曾受益于这项自贸协定。自从中澳自贸协定正式生效以来,出口至中国的澳大利亚葡萄酒经过几轮降税,于2019年1月1日实现了零关税。

赵爽对《财经》记者描述说,澳大利亚对中国的葡萄酒出口在2019年和2020年呈现井喷式发展,他的公司在2020年迎来了业务的巅峰。这一年,他们向中国出口了410个集装箱,每个集装箱装有1000箱酒。“遗憾的是这一切在2021年清零了。”

中国从2016年起成为澳大利亚葡萄酒第一大出口市场,占据澳大利亚葡萄酒出口的约三分之一。根据澳大利亚政府的数据,2019年对中国的葡萄酒出口金额达到创纪录的13亿澳元。

中国酒业协会于2020年7月向中国商务部提交反倾销申请,认为从澳大利亚进口的葡萄酒数量持续大幅增长、进口价格下降且存在倾销。同年11月,中国商务部初步认定原产于澳大利亚的葡萄酒存在倾销,开始实施临时反倾销措施。2021年3月,中国商务部发布最终裁定,对澳大利亚进口葡萄酒征收116.2%至218.4%的反倾销税,为期五年。

赵爽将这一决定对澳大利亚葡萄酒行业的打击程度形容为“不是腰斩,而是连根拔起”。根据澳大利亚葡萄酒管理局公布的数据,从去年12月至今年3月,澳大利亚对中国的葡萄酒出口总额仅为1200万澳元,而一年前同期的出口额为3.25亿澳元,跌幅高达96%。

在过去几个月的时间里,赵爽试图对公司进行战略调整,但收效甚微。失去规模效应之后,葡萄酒的成本大幅上升,即使是澳大利亚本地和欧美市场也很难弥补。他的公司关停了生产线,员工从30多人裁至仅剩六七人。“中国市场是不可能被替代的。”赵爽感慨。

澳大利亚超过三分之一的出口依赖于中国市场,想要寻找到同等规模的替代市场并不容易。中国曾经是澳大利亚龙虾的最大出口市场,一度占据了澳大利亚龙虾出口95%的份额。

“中国是非常重要的市场,那里的市场需求量很大,也看重高质量的海鲜产品。”弗格森对《财经》记者说。在很长一段时间里,弗格森公司的龙虾在中国市场供不应求,他们无暇顾及再去开拓其他市场。

在中澳贸易关系陷入紧张之后,弗格森学到的最深刻教训便是要保持市场多元化。过去半年多的时间里,他尝试重新开拓国内和海外市场,但进展缓慢。弗格森感到有些无奈,但表示目前的情况并非他一个龙虾出口商所能左右。

中国也曾是澳大利亚大麦作物出口的最大客户。澳大利亚出口的大麦中超过一半卖给中国,每年出口额约在15亿澳元到20亿澳元之间。2018年11月,中方对澳大利亚出口至中国的大麦启动了反倾销调查。经过18个月的调查,中国商务部认定澳大利亚的大麦存在倾销和补贴行为,决定对其征收80.5%的关税,其中包括73.6%的反倾销税和6.9%的反补贴税。

但与大麦、葡萄酒、龙虾断供形成鲜明对比的是,澳大利亚铁矿石仍源源不断地输往中国,这在某种程度上表明两国的贸易关系是难以切断的。在中国的铁矿石进口来源中,澳大利亚占据了超过六成的份额。

中国海关总署公布的数据显示,今年5月,中国从澳大利亚进口的产品总额为136.01亿美元,比去年同期上升了55.4%。这主要归因于铁矿石价格的持续上涨。

铁矿石是钢铁生产企业的重要原材料。在强劲需求的推动之下,铁矿石价格于今年5月达到创纪录的每吨230多美元。

澳大利亚前外长加雷思·埃文斯在最近的一篇文章里写道:“对于一个中等规模、中等量级和经济高度脆弱的国家而言,有时谨慎是勇猛更好的一面。中国需要澳大利亚的铁矿石,但没有我们的煤、酒、食物、学生和旅游目的地,它也能过得很好。”

“纯粹事务性的关系”

“铁矿石将继续巩固澳大利亚与中国的经济关系,但我们将看到一个近乎纯粹事务性的关系。两国关系更广泛的层面——文化、人与人的联系,更不必说学术联系——正被一种占支配地位的叙事所影响,即认为中国是澳大利亚安全和繁荣的威胁。”柯伦说。
在柯伦看来,关于中国威胁论的讨论在澳大利亚变得充满毒性,而且忽视了根本的一点:中国不会走开,澳大利亚需要学会如何与中国相处并管理这段关系。

现实是在过去几年时间里,澳大利亚与中国的关系急转直下。

悉尼科技大学公共政策与治理研究所客座教授、新南威尔士州前财政部长珀西·艾伦在一篇名为《在他们针对我们之前,我们先针对了中国》的文章中列举了澳大利亚在与中国签订自贸协定之后的行为:通过反倾销条款阻止中国产品进入澳大利亚;率先在全球禁止华为参加5G网络建设;禁止中国在澳大利亚提高影响力,但却不针对其他国家;要求世界卫生组织对新冠病毒起源进行调查,却不事先知会中国,也不与中方进行对话;禁止来自中国的投资,禁止州政府和大学与中方展开双边合作。

澳大利亚于2020年12月通过《外交安排政策法》,赋予联邦政府权限审查州政府、地方政府、公立大学与外国政府签订的协议的权力。根据这项立法,如果澳大利亚外交部长认为有关协议违背了澳大利亚的外交政策或者危及澳大利亚国家利益,外长将有权撤销协议。

今年4月,澳大利亚首次使用这一法案,取消维多利亚州与中方签署的两份“一带一路”相关协议。澳大利亚外长玛丽斯·佩恩表示这两份协议与澳大利亚的外交政策相悖。

澳大利亚总理莫里森曾批评维多利亚州与中方签署协议,认为这破坏了联邦外交部门的作用。维多利亚州反对党领袖迈克尔·奥布莱恩则指责维多利亚州州长丹尼尔·安德鲁斯在中国问题上的立场“天真而且过时”。但安德鲁斯回应称,澳大利亚与中国的关系恶化对于维多利亚州的工人、商人和任何维多利亚州人都不是好消息,“除非你的唯一动机是政治,而非就业、出口、财富或者繁荣”。

除了维多利亚州的“一带一路”协议,澳大利亚北领地政府与山东岚桥集团签订的达尔文港租约因为面临威胁国家安全的指责同样有被取消的危险。今年5月,澳大利亚国防部长彼得·达顿证实,国防部正在审查达尔文港口的租约。

2015年,澳大利亚北领地政府决定出售达尔文港99年租赁权,岚桥集团最终从数十个竞标者中胜出。时任北领地首席部长亚当·贾尔斯当时表示它不构成任何安全风险,彼时澳大利亚联邦国防部长也没有反对。

2020年,澳大利亚修改外国投资法,允许联邦政府对已经达成的协议设置新的条件甚至撤销已有投资。2021年4月,莫里森在访问北领地时暗示达尔文港的租约将被重新考虑。他表示如果国防或者安全部门在关键基础设施的国家安全问题上改变看法,作为总理的他将做出相应行动。

作为距离亚洲最近的澳大利亚港口,达尔文港不仅是繁忙的出口港,也是澳大利亚重要的军事基地。2011年,澳大利亚与美国签署军事合作协议,允许美军在达尔文港进行轮调部署。

呼吁外交政策革命

在澳大利亚与中国关系恶化的过程中,美国是常被提及的因素。与美国的盟友关系是澳大利亚在制定外交政策过程中的一个重要考量。

“我们的游说组织非常弱小,不足与一个被美国牵着鼻子走的政府抗衡。”凯利说。他早在2018年就呼吁澳大利亚粮食产业要展开游说,劝说政府不要跟随美国对抗中国。

接受《财经》记者采访的澳大利亚学者也表达了对澳大利亚政府过于倒向美国的担心。澳大利亚国立大学教授休·怀特指出,澳大利亚历史上一直依赖于美国在东亚的首要地位作为其安全的终极保证,但如今中国对美国在这一地区的地位构成挑战。

“中国将不可避免产生更多影响力,甚至高于美国。但总理莫里森仍然相信美国的首要地位可以恢复并持续下去……莫里森觉得没有必要去适应中国,因为他认为美国可以迫使中国接受美国的首要地位。”怀特对《财经》记者说。进入学界之前,怀特曾经在澳大利亚政府担任防务和情报高级官员。

在柯伦看来,选择倒向美国是澳大利亚外交政策史上最大的赌博。“过去,澳大利亚可以从与美国不同的棱镜来看待中国,但现在我们越来越多地只通过美国的镜头来看中国。”

美国似乎没有忘记澳大利亚。拜登上台之后,美国政府表示中国与澳大利亚关系正常化是改善中美关系的前提条件。今年5月,美国国务卿布林肯在华盛顿与澳大利亚外长佩恩举行会谈时称,美国不会让澳大利亚独自面对中国的“经济胁迫”。

但现实是,在澳大利亚产的大麦、葡萄酒和煤失去中国市场之后,美国的产品填补了中国市场空缺。过去一年中,美国对中国的葡萄酒、牛肉、棉花、木材、煤炭等产品的出口均有所增加;美国农民种植的大麦从2020年5月开始被允许进入中国市场。尽管中国加大对美国产品的购买与中美达成的第一阶段贸易协议有关,但澳大利亚产品的缺席为美国产品更好地进入中国市场提供了机会。

中国海关总署的数据显示,2021年1月至4月,澳大利亚对中国的肉类出口相比去年同期下跌8.5%,而美国对中国的肉类出口增长了8.28%。美国农业部数据显示,今年3月美国对中国牛肉出口创下新的月度纪录,达到14552吨。今年2月,美国向中国出口了价值230万美元的容积为2升及以下的葡萄酒,是一年前的三倍还多。当澳大利亚对华出口的炼焦煤和动力煤降至零,美国在去年四季度向中国出口的煤比上一季度增长了748.2%。

“没有人强迫澳大利亚要追随美国的政策,它选择这么做是因为它相信美国会保护澳大利亚的利益。然而这不一定是真的。拜登总统强调他的外交政策是要保护美国人民的利益,所以我们要预期这有时会与澳大利亚的利益相背,尤其当这两国还是商业上的竞争者。”怀特说。

柯伦则认为,澳大利亚和美国以及“五眼联盟”之间关于团结的措辞存在局限。“尽管华盛顿多次表达了对堪培拉立场的支持,但并没有对自己的农业部门发出任何指示,让它们不要趁澳大利亚之危。尽管对美国和澳大利亚的交情充满了温暖和富有情感的语言,但美国也在追求自身的经济利益,它的确有权这么做。”

虽然中国威胁论在当下的澳大利亚是主流叙事,但也有不同的声音指出任凭对华贸易关系陷入危机是一个错误,呼吁澳大利亚政府以更加理性的态度来处理对华关系。

怀特将澳大利亚当局对中国关系的处理形容为“澳大利亚治国史上最大的失败之一”。他认为中国崛起是需要被接受的事实,澳大利亚需要构建一段新的对华关系,而这将意味着澳大利亚外交政策的一场革命。

“澳大利亚的利益只有在东亚创建一种新秩序的情况下才能最好地实现。这一秩序要适应中国不断增加的力量和影响力,同时维护美国在这一地区事务上的重大作用,并尊重和支持小国的利益。澳大利亚政府的挑战在于,作为一个中等强国,如何尽一切可能来实现这一目标。在新的秩序下,澳大利亚对美国的依赖程度将不像过去那么严重,但只有这样的共享秩序才能为长期稳定的中美关系提供基础,而中美关系对澳大利亚的未来是至关重要的。”怀特说。

6月15日,西澳大利亚州州长马克·麦高恩呼吁澳大利亚政府重启与中国的关系。他强调,这并非向其他国家卑躬屈膝或者屈服。西澳大利亚州是澳大利亚出口贸易额最大的州,澳大利亚超过90%的铁矿石产自这里。

“中澳之间贸易纠纷,受影响的是老百姓、真正做生意的人。”赵爽说。他认为中澳关系的反转需要一个契机,但他感到有些悲观,认为这样的契机在短期内不会到来。

澳大利亚原定于2022年5月举行大选,目前看来莫里森领导的以自由党为首的执政联盟仍可能胜出。“反对党工党对政府处理与中国的关系提出了批评,指责莫里森政府将国内政治置于国家利益之前。但工党想要在下次选举中胜出是很难的。”柯伦预计。

6月初,澳大利亚工党副党首理查德·马尔斯在接受澳大利亚媒体采访时批评莫里森政府无能,指出本届政府是自上世纪70年代中澳建交以来,第一个未能与中国维持实质性关系的澳大利亚政府。

怀特也对短期内中澳关系改善持悲观态度。

来自维多利亚州的农民凯利极不情愿地被卷入了澳大利亚与中国的对抗之中。“我们尊重我们国家的独立性,但没人想看到一段不友好的关系……对有些人而言看穿政治是很难的事情,然而贸易是友谊与和平的关键。”

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