吕德文: 利用农村土地增减挂钩筹钱不可持续

作者 | 《财经》记者 张明丽 实习记者 张一雪   编辑 | 王延春

2021年07月12日 18:42  

本文8204字,约12分钟

土地改革要守住两个前提:第一不要影响农民生计,第二不要影响农民的自主选择。

农村土地能否“生钱”?

赞同者认为,若农村土地使用权可流转,会释放出更多财富,从而成为带动农村消费、城市化等一系列推动经济发展的重要支点。以宅基地为例,若宅基地进行市场化流转,每年宅基地转换的市场价值合计约4.4万亿元。一旦宅基地从只有使用价值转变为资产,将起到拉动内需、促进新型城镇化发展、加快农业规模经营和集约化经营等正向作用。

但武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文认为,“土地生钱”是建立在对增减挂钩的想象之上,合村并居不可持续,土地也生不了钱。

“合村并居只是一种手段,背后的政策目标很多元化:通过释放集体建设用地,并售卖建设用地指标,来达到节约土地、建设美丽乡村、规模化经营的目的。但为什么地方政府认为可以通过合村并居来达到这些政策目标?”吕德文提问。他表示,以2020年山东省合村并居为例,增减挂钩的收入不足以补偿农民,还有很多延伸问题解决不了。对于中老年群体来说,他们不适应上楼与子女同住,也难以接受更高的水电支出,并且将丧失收入来源。对于年轻人来说,尽管他们认可“上楼”,却要面临低拆迁补偿款与安置新居所需费用之间的差距。地方财政补贴有限,所以在增减挂钩政策的推行过程中,往往损害农民利益。

吕德文在山东济宁一个增减挂钩示范村调研时发现,该村在十年前就已经完成合村并居。但该村具备其他地方不具备的优势:一是范围小,二是当地财政情况比较好,这两点决定地方财政足以贴补增减挂钩收入以外的缺口。尽管如此,除去增减挂钩带来的收入,当地依然垫资1.2亿元,用以额外搭建老年房及放置农具的房屋。十年前,仅此一个示范点就垫资1.2亿元,如果现在要全面铺开,大多数地区的财政将难以承受。并且拆得越多,土地指标就越不值钱,合村并居不可持续,土地也无法生钱。

吕德文认为,土地政策正在出现“内卷化”趋势,太多政策寄希望于将农村的土地盘活、变现,实际已经背离了农业用地生产与生活的本质。(“内卷”是指,非理性的内部竞争或“被自愿”竞争,同行间竞相付出更多努力以争夺有限资源,从而导致个体“收益努力比”下降的现象。)

吕德文是武汉大学社会学院特聘研究员、博士生导师,兼任武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。主要从事基层治理研究,有15年乡村一线调研经历,近年来尤为关注非正规经济、边缘人、灰色秩序等相关议题。著有《基层中国》《大国底色》《治大国若烹小鲜》等。近日,《财经》记者就城乡二元制度、农村土地改革、基层治理难题等问题专访了吕德文。

讨论城乡“一元”与“二元”不如讨论制度“刚性”与“柔性”

《财经》:以城乡二元户籍制度为代表的城乡二元结构体制实行至今一直争议不断,您如何评价城乡二元户籍制度?

吕德文:城乡二元户籍制度的“二元性”越来越淡,但是保持二元有必要。问题关键不在于是不是二元,而在于二元是刚性还是柔性。所谓刚性,指农民与城市居民之间身份互换面临强大的制度障碍。柔性是说,既保留两种制度形态,又可以有所互动。

我的观点是,制度的弹性比争论一元二元更重要。柔性的二元制度好于一元制度,因为社会效率的保持有赖于稳定性与弹性的维持,而二元保障了弹性。

但刚性的二元制度差于一元制度,如果说过去刚性的二元制度顺应了某些社会现状与经济制度,满足了当时的诉求。在今天市场化的环境下与强调“城乡融合”的语境下,再用刚性的二元制度不合适,这是在人为地制造制度障碍。

《财经》:如何评价我们过去实行的城乡二元户籍制度刚柔性?

吕德文:随着改革开放以来城市化进程的加快与城镇的不断扩张,城乡二元户籍制度变得越来越“柔和”,这与社会经济发展阶段相匹配。

我们无法用今天的标准来评判过去,放在当时,二元制度就是合适的,尽管它也有一些与社会不适应的地方。二元制度不仅包括户籍,甚至连土地也是二元,这种二元性既是国家出于战略考量设计出来的制度,更是因为客观上中国长期保持着城市与乡村两种社会形态,所以要用两种不同的制度来规制与治理。

《财经》:有人认为城乡二元制度是以牺牲农村为代价来繁荣城市,如今到了城市反哺农村的时候,您如何看待城市发展与农村发展之间的关系?

吕德文:社会学研究强调价值中立,用“牺牲”来做道德评判不科学。我们可以换个说法:此前的二元制度主要是农村服务城市,当时国家层面的主要战略是,通过城市化和工业化来完成整个国家的现代化进程。这就注定了二元制度的重点是让农村的资源向城市转移、让农业的剩余利润向工业集中,最终形成了农村服务于城市的局面。

但今天的二元制度是反过来的,它的目标是城市服务于农村,工业反哺农业,虽然看上去还是二元的,但背后的内涵已经发生改变。我们不能说城市反哺农村是一件特别高尚的事情,在过去,农村服务于城市就是服务于国家总体现代化进程,今天城市服务于农村,也是现代化的一部分,只不过二者处于不同的现代化阶段。

“牺牲”暗含着一种潜意识:过去城市占农村太多好处,所以要反哺农村。但是,在第一阶段农村也受益于城市化发展。举个例子,20世纪70年代初期,中国化肥工业体系基本成型,随后全国推广杂交水稻等种子技术。今天我们看化肥工业好像是一件很普通的事,但在农业社会里,建立一个完整的化肥工业体系就是工业能力的体现。70年代末80年代初,随着家庭联产承包责任制实行,农业产量与农业生产效率都有所提高,看似是分田到户让大家吃饱饭,细究起来,更重要的原因是农业技术水平的提升提高了农业生产率。

所以,哪怕是在城乡二元结构刚性比较强的时候,城乡之间的关系也不纯粹是城市剥削农村,农村也在受益,只不过总体上看,过去主要是农村服务于城市,今天是城市服务于农村。

土地指标一旦放开会“不值钱”

《财经》:之前关注到,您不赞成乡村振兴规划目标的实现都建立在土地的基础上,能否具体阐释一下理由?

吕德文:先明确一个前提:土地的产出在既有的约束条件下是固定的,折腾土地是没有意义的。现在最需要乡村振兴的地方是中国中西部农村,但中西部农村最不缺地,缺地的是大城市、东部发达地区。所以,土地值钱,不是土地本身值钱,而是附着在上面的产出值钱。浙江和江苏因为地处长三角城市带,土地要配套城市生活和工业生产,所以有价值。而中西部农村以发展农业为主,农业的产值就那么多。

最近新闻上说,土地出让金划转税务部门征收,要按比例支持乡村振兴,所有地方都在指望这笔钱。2019年,中农办测算用7万亿元在五年内完成乡村振兴的指标任务,但是国家财政的转移支付非常有限,做不了太多项目,所以每个地方都要自己想办法,其中一个办法就是靠土地。但他们没想明白的是:不是每个地方都能卖地,东部地区因为有产业,土地可以招商引资,所以东部地区土地值钱,也可以赚钱,但是中西部的土地产出只有那么多,能指望把它出让给谁呢?

如果一定要动土地,要守住两个前提:第一不要影响农民生计,第二不要影响农民的自主选择。

《财经》:今年1月,《建设高标准市场体系行动方案》发布,其中提出“开展土地指标跨区域交易试点,探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制”。《建设高标准市场体系行动方案》实施后,对农村土地交易可能产生哪些影响?

吕德文:这个政策适用范围很小,只允许几个深度贫困地区跨区域(省际)出让指标。现在要扩大指标,扩大到什么程度是个问题。指标之所以值钱,是因为宏观调控收得窄,不让交易。一旦放开,指标就不值钱了,因为可以供地的地方太多,而要地的就只有东部少数几个城市。

土地指标跨区域交易的本质是,发达地区通过政策杠杆的方式将钱转移到落后地区,土地承担转移的载体。举个例子,前几年脱贫攻坚时,合肥买了金寨50亿元的土地指标,但合肥并不缺地。真正的土地交易市场不存在,这个市场是政策调控出来的,土地交易指标也是国土部门设计出来的一种管理手段,这个指标是虚的,没有意义。土地本身不可移动,只是通过土地指标交易,让资金实现跨区域转移。

此前,区域利益调整通过税收实现,这才是合理的。我们划拨一块土地给发达地区盖厂,然后缴税给中央,中央再通过税收财政转移支付的方式给欠发达地区。但现在,我们却认为通过跨区域的土地指标交易,可以让土地自己生钱。其实这些土地上生的钱,本质上也是区域利益调整的结果。

《财经》:《财经》采访过土地问题专家、中国人民大学经济学院教授刘守英,他提到之前城市享受了土地的红利,现在到了盘活农村土地的时候了。

吕德文:我跟他看法不太一样。第一,我认为土地根本盘不活,土地指标一旦放开就不值钱。在大家的想象中,宅基地一旦入市就值钱了。浙江的宅基地值钱,并且他们已经开始在本地私下交易,相当于入市。但浙江城市周边农村的宅基地值钱是因为当地城市化和工业化水平高,导致土地增值收益高,这与盘不盘活没关系。

真正适合盘活的是从前乡镇企业的废弃的建设土地,但这个量极小,且只有收紧盘活的指标,才可能有少数地方受益。

《财经》:乡村振兴促进法提出,建设用地指标应当向乡村发展倾斜,探索灵活多样的供地新方式。在供地方式上,还有哪些可能的创新空间?

吕德文:现在的土地政策有“内卷化”倾向,越来越复杂。我认为有关土地的探索太多,没必要再探索了。过去土地有用途管制,分为建设用地、工业用地、耕地。我们在耕地保护上画的红线十分清楚,这从最近两年耕地的非农化清理就可以看出。我们在城市建设用地上土地指标调控的经验也很好,每个城市要按人口、经济发展状况、城市化水平来调控土地指标。实际上,土地用途管制有计划经济的味道,供地的前提是要服务于当地的经济社会发展,供地既不能浪费,也不能不够。

土地问题没有那么复杂,拿宅基地来说,它的第一功能是居住,第二是服务于农业生产,第三是在少数城市化水平高的地方提供休闲,第四是具有价值意义,它是童年回忆的依托,也承载了乡愁。说到底,房子的功能就这么简单,它尤其不具备财产功能,只不过现在大家都希望把房子或宅基地变成财产。

放在今天的法律和制度框架里,宅基地仍然是集体所有制,也就是福利性供给。对于生活在村子里的人来说,宅基地是基本生存的需要,也是一种社会保障。只有少数城市化水平和工业化水平高的地区才有可能通过盘活宅基地增加财产性收入,对于大部分中西部地区来说,想通过宅基地赚钱既不合理,也不合适。

《财经》:在土地增减挂钩的执行过程中,基层出现了哪些矛盾?

吕德文:去年山东的合村并居很典型,它背后的冲突就是土地增减挂钩(土地增减挂钩即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩,是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。)。当地政府以为拆了房子,把用地指标节省出来卖给发达地区,农村就能赚钱给农民盖房子。但实际上,全山东都在拆,拆出来的地没有市场,最后陷入进退两难的境地——地方财政本来就没有钱,指望土地增减挂钩也赚不了钱,最后只能损害农民利益。

《财经》:在这个过程中如何保障农民的利益?或者说在执行的过程中农民有没有话语权?

吕德文:5年-10年前,征地拆迁还是基层矛盾最多的地方,那时每逢拆迁就出问题。但现在基本不会。一是因为整个拆迁政策流程都是充分保护农民利益的,例如乡村振兴促进法里专门有一条:不能逼农民上楼。二是,政府也没有太大动力去拆房子,土地只值那么多钱,给农民太多也不划算,所以群众工作做不通就没必要拆了。

现在的矛盾之处在于,有些地方为了土地指标拆空心房,并冠以环境治理和美丽乡村建设的名义。还有一些是为了完成上级行政任务或政策目标,他们本身是好心,却办了坏事。

保留基层治理的自主性

《财经》:您提到的“好心办坏事”涉及到基层的政策执行层面问题。多数时候,维护基层群众利益与完成上级交待的任务之间是协调的,在您的调研经历中,有没有观察到二者之间出现矛盾的地方?这时地方政府如何平衡群众利益与完成任务之间的关系?

吕德文:本质上没有矛盾,现在是以工补农、以城带乡的时代,基层都把自己定位为服务型政府,基本不会存在与民争利的政策。

但是执行过程中往往容易产生矛盾。为什么我们把资源和好处送下去,却出现了问题?

脱贫攻坚时我们进行美丽乡村建设、人居环境治理,要求拆猪舍,把鸡鸭圈养起来,但是如果鸡鸭都不能在院子里走了,那还是农村吗?从人居环境治理的角度来看,鸡鸭到处走不卫生,但是拿城市管理标准来考核农村的环境也是不合适的。

《财经》:这时地方政府如何平衡群众利益与完成任务之间的关系?还是要改变一些任务标准?

吕德文:有几方面比较重要。第一,政府的执政理念出现偏差,把为人民服务简化为服务群众。为人民服务是一个政治概念,核心在于把群众动员组织起来,让群众有主体性,一起来完成任务。比如美丽乡村建设,就要大家一起建设。

现在的为人民服务,有点像顾客与服务员的关系,只讲服务不讲治理,主次关系已经颠倒了,政府与群众之间的关系定位不准,基层干部和群众之间的关系就理不顺。

我曾经调研过一个贫困户,那个贫困户家里又臭又脏,帮扶干部每次去都帮他打扫卫生。这就反映出国家与农民之间的关系已经发生扭曲,这是一件麻烦事。

第二,治理体系发生异化,最主要的表现是上级控制权不断增加,增加的重要机制就是监督权力的增加。然而,监督机构是空中视角,容易出现的一个问题是,他们只按自己的一套标准来考核,有时候是不接地气的。过去没有这么多条条框框时,上级只管最后结果,不管过程。现在连过程都要管,越是正规化,越可能出现不接地气的情况。

《财经》:您在《基层中国》中提到了一些关于“度”的问题。如果弱化脱贫攻坚的政治压力,会不会导致基层工作人员失去工作的动力?如果倡导给县一级足够的政策转化空间,如何规避可能产生的逐利行为?政策的平衡点在哪里?

吕德文:不是不要压力,任何体系的运转,都需要上级的监督,但现在的问题是监督太细,基层压力太大。

一个科学的政策体系需要各政策之间协调配套,但是我们今天治理体系中各政策之间就不配套,一个突出表现是:所有工作都无比重要。上面千条线,下面一根针,每一条线都重要时,下面的一根针就被击垮了。

所以讲到“度”的问题,“度”的关键就在于县一级能有自主性,能够合理安排时间调整工作重心和工作节奏。“度”不是上面安排的,是地方结合自身实际和上级政策要求形成自己的工作节奏,要把握好“度”,最重要的就是给地方基层政策转换空间。比如上级在下达任务时,只需要告诉地方年度任务就可以了,由地方把握工作节奏。现在是,有10个任务,上级要求地方在同一段时间里操作完成10个任务,这样地方就没有自主调节的空间。

《财经》:您在《基层中国》中描述了基层工作的难处,比如,基层政府是擅自做主还是因地制宜调整脱贫项目,中间具有模糊性。为了规避类似问题,您有什么好的建议?

吕德文:擅自做主在某种意义上是因地制宜的一个代价,给地方放权,那就意味着地方可能有放肆的时候。比如现在有十个县,其中八九个县因地制宜,达到了预期效果,就说明这是可行的,剩下的一两个县就是因地制宜的成本和代价。但现在的情况是,为了防止一两个县出现擅自做主的情况,就把所有权力往上收,每一个环节都要控制,结果把其他八九个县的效率一起降低了。

制度的执行是一个很无奈、很矛盾、其实也很残酷的过程,所有治理都是有成本的,这个世界上不存在没有成本、绝对完美的制度。我们现在的政策设计者有洁癖,他们不容许看到基层出现一丁点的问题,所以基层干部提心吊胆怕出问题,其实越怕越容易出问题。

实事求是地讲,出了问题是正常的,我们可以具体分析是自己的责任还是客观因素导致的,而不是出了问题就要担着。

《财经》:在从“乡土中国”向“城乡中国”迈进的过程中,城乡融合的前景与边界分别是什么?如何延续乡土社会的“乡风”,并化解二者兼容过程中产生的社会矛盾?

吕德文:城乡社会是一个全新的社会形态。今天的社会形态确实已经变了,在过去比较刚性的城乡二元结构里,城市与乡村是两种物理空间,而且处于隔离状态,结果是二者的社会形态也分属两个完全不同的类型。农村相对封闭,它可以自我循环,农民生活比较稳定。

今天的城乡社会是城市与乡镇之间的不断交融,总体上是城市要素不断地向农村渗透,这个渗透不仅是表面上的人口流动,还包括农村社会的运转逻辑在跟着城市走。

具体表现为:第一,社会高度个体化。过去的农村之所以有乡土、乡情,最重要的原因就是人和人之间的关系是有预期的,是有集体主义原则的。但是在现在的农村,大家变得比较理性,会计算人际交往的成本收入,生活方式上也有消费主义的趋势,比如一定要买车买房,过和城市人一样的生活。

我最近两年做小镇青年研究,小镇青年的行为逻辑、生活方式与城市青年没有明显区别,只不过条件略差。以前的农村家庭里,婚姻、家庭、孩子最重要,哪怕吵吵闹闹为了孩子还是在一起。现在的农村,感情最重要,感情不好,孩子家庭都可以不要,所以近几年离婚率上升。这些都是城乡社会所形成的新的社会问题。

谈到城乡之间的界限,城乡之间很难有界限,城乡之间在物质与价值观上都逐渐融合。因为交通与网络技术的发展,城乡物理边界有很大的模糊性。

但是,今天谈城乡融合很大程度上是因为还有农村这个社会形态存在,并且是以代际差异的形式存在。虽然现在的农村青年与城市青年基本没区别,但是他们上一代人——60后、70后的城里人和农村人,却有明显区别。

上一代农村人还在过节俭生活,有很强的家庭、集体、安土重迁的观念,愿意为了子女付出一切。恰恰是父辈的自我剥削,让农村的90后、00后可以过上像城里年轻人一样的生活。并且这代人养老也不可能指望子女,他们只能依靠自己的土地,在农村过比较简约的生活。

《财经》:城乡融合发展会产生哪些影响?

吕德文:之前的提法是城乡一体化,城乡一体化背后有两个内涵。一是基础设施一体化,例如城市道路建好后,乡村也要实现村村通。二是城乡之间要建立统一的社会保障体系,让农民也有更好的社会保障,包括医疗、教育、养老。今天的城乡融合除了这两个核心的内容,还有城乡之间的互联互通。

城乡融合是一个完整的体系,今天的城市化具有一个空间上的梯度结构,第一梯度是大城市,其次是区域性中心城市,再次是三线、四线城市,然后是县城、乡镇、村庄。实现城乡融合后,城乡之间在梯度结构上形成完整有序的互联互通。

我们现在的乡村振兴战略里,就讲到县域城镇化的问题。县域城镇化是放在乡村振兴层面讲的,不是放在城市化的角度来讲,所以县域城镇化是服务于乡村振兴的。但县城毕竟是城市,这就意味着县域城市化对新型城镇化也很重要。

只有在县域一级城乡融合了,城市化才能持续,国家的城市化才能完成。城乡融合不能指望北上广那种大城市,因为大城市已经没有空间了,吸纳的人口也有限,一部分人口要享受城市化就必须先进入县城,所以配套的公共服务也要先进入县城,这样可以实现公共服务的高质量覆盖。

一方面,县域城镇化是完成城市化的重要抓手;另一方面,它是实现乡村振兴的前提。我们需要注意的是,县域城镇化不能简单地以提高人口城市化为导向,而是要以服务农村、农业和农民为导向。县域城镇化不是为了消灭农村,那种不顾产业结构、不顾公共服务水平而简单地经营县城的做法,是不可取的。没有县域城镇化,就没有乡村振兴;但不科学的县域城镇化,也可能抑制乡村振兴。

(实习记者彭永强对此文亦有贡献)

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