2026征收碳关税,2035禁售燃油车,欧盟绿色新政力度空前

作者 | 《财经》记者 韩舒淋   编辑 | 马克

2021年07月16日 20:13  

本文5052字,约7分钟

欧盟内部,后续的谈判、博弈和落地仍将是漫长过程;对中国,影响最大的是开征碳关税。

当地时间7月14日,欧盟委员会正式推出了《欧洲绿色新政》(European Green Deal),进一步明确了到2030年温室气体排放较1990年减少55%的目标,并计划在2050年实现碳中和。

2015年的《巴黎协定》,欧盟承诺的目标是2030年比1990年减排40%。2020年9月,欧盟把减排目标提高到55%。2021年6月,欧盟气候法开始实施,2050年实现碳中和成为法定目标。

《欧洲绿色新政》为欧盟实现这一目标制定了详细的路线图,涉及碳市场、能源、能效、交通、建筑、碳边境调节机制等多个领域。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩在14日的发布会上表示,欧洲如今是第一个为实现气候变化目标制定了全面框架的大洲。

欧洲在绿色能源转型、碳市场、电力市场、绿色交通等多个气候变化相关议题上探索多年,绿色转型的共识和相关市场机制都领先全球。在2030年减排55%、2050年实现碳中和的大目标下,欧盟的绿色转型将速度更快、范围更广,也将提高相关行业的经营成本,碳关税机制则会面临国际压力,转型带来的竞争公平、社会公平问题也面临挑战,方案能否顺利落地,依然面临考验。

图1;欧盟绿色行政方案框架 来源:欧盟委员会

2035年禁售燃油车

在交通领域,绿色新政提出到2050年碳排放要比2021年减少90%。陆上交通贡献了欧盟20.4%的温室气体排放,是减排重点。方案设立了2030年乘用车、厢式货车排放分别减少55%和50%(此前目标分别为37.5%和31%)的目标,并首次提出2035年新销售汽车均为零排放汽车的目标,这意味着欧盟从2035年起禁售燃油车。

从2026年开始,公路交通的碳排放将会被碳交易覆盖,为其污染定价,从而间接刺激对清洁交通技术的投资。

为了支撑新能源汽车的发展,还需要大量投资充电桩等基础设施。方案提出到2030年,在主要高速路上,每60公里设立一个充电站,每150公里设立一个加氢站。

预计到2030年,欧洲会有350万个充电站,2050年充电站数量将达1630万个。在新型燃料方面,欧盟计划在2030年有2%的交通燃料来自绿色氢能,2.6%来自生物质能。

航空和海运分别贡献了3.8%和4%的温室气体排放,欧盟计划逐步缩减其排放额度。航空方面,欧盟计划针对欧洲内部航线每年减少4.2%的排放额度,并从2026年起不再提供免费配额,企业所需的排碳量全部从碳市场购买;海运方面,从2023年起用3年时间逐步将海运碳排放纳入欧洲碳市场,重点关注大型船舶的碳排放。

碳市场角色进一步扩大

欧盟绿色新政,碳市场是关键角色。过去的16年里,碳市场覆盖的电力、供热、高耗能产业的碳排放强度下降了42.8%,对减排贡献显著,减少主要来自发电行业。而出于对绿色新政的预期,尤其是欧盟在2020年9月首次提出2030年减排55%的目标后,欧盟碳市场的碳价在过去半年里不断创新高,当前稳定在50欧元/吨以上。

图2:欧洲碳价走势

根据欧盟的方案,未来碳市场的配额将更加收紧。欧盟计划到2030年碳市场覆盖领域的碳排放相比2005年碳市场建立时降低61%,这意味着还有18%的差距。为此,欧盟计划未来碳市场配额减少的速度从每年2.2%提高到4.2%,并设计了弹性调整配额总量的机制。同时欧委会建议保留市场稳定储备机制下每年24%的过剩配额削减率。

碳市场的范围也将扩大。欧盟计划逐步取消航空的免费碳配额,并计划将海运纳入碳市场。针对公路交通和建筑,欧盟计划设立一个新的独立的碳排放交易系统,这一系统计划从2025年开始实施,该系统实施的对象是燃料提供商,而非车主和房主。

路孚特首席电力与碳分析师秦炎对《财经》表示,绿色新政的核心就是深度改革欧盟碳市场。欧盟把碳市场作为气候政策的基石,提出将覆盖行业扩大到航运业,公路交通和建筑业,充分利用碳价来引导绿色低碳投资和能效投资,将配额拍卖收入用于创新基金和社会气候基金等,来保证气候变化政策下的社会公平。

如此多的改革下,不断冲高的欧洲碳价会走向何方?秦炎表示,欧盟,大幅提高碳市场覆盖行业的减排目标,削减配额,这些有力的气候政策都会继续支撑欧盟碳价。总体来看,欧盟碳价在近两三年内都会保持在现有价位,50欧元左右,推动清洁能源发展,进一步推动欧洲电力行业脱碳,并且高位的碳价将使得工业部门更加意识到减排的重要性,激励工业投资低碳技术,比如CCUS,氢能等。路孚特碳研究预期欧盟碳价在2030年将涨至近100欧元。

受碳市场影响的企业,应对也会更加谨慎。秦炎认为,碳市场覆盖下的传统工业行业,面临着需要通过拍卖购买配额的现实,必然会更加谨慎出售现有的过剩配额。而市场稳定储备机制将进一步削减过剩配额,每年减少拍卖配额量,进一步收紧碳市场配额供需,提升碳价。

新纳入碳市场的航运业,也要逐步开始购买欧盟碳配额,所以尽管扩展至航运业这一措施还会面临着其他国家的航运业的反对,最终结果并不确定,也不排除一些企业提早布局,购买欧盟碳配额作为套期保值。

碳边境调节机制2026年实施

欧盟绿色新政对中国影响最大的是碳边境调节机制(CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanism),也就是所谓的“碳关税”,如果落地,欧盟将成为全球首个实施碳关税的经济体。

欧盟认为,在欧盟自身提高气候目标的背景下,非欧盟国家并没有同等强度的环境和气候政策,这会导致所谓的“碳泄漏”,即排放转移到欧盟外,影响欧洲和全球应对气候变化的努力。为此,需要对欧盟进口的产品引入新的机制,对进口产品生产过程中产生的污染定价。

换言之,出口到欧盟的产品,需要为生产过程中产生的碳排放来付费,具体体现在在CBAM凭证上,CBAM凭证价格将与欧盟碳市场每周的均价挂钩。

在第一阶段,碳边境调节机制将会囊括水泥、钢铁、铝业、化肥、电力五大行业,2023年到2025年是试运行阶段,这一阶段出口企业只需报送排放数据。2026年开始实施,从2026年起,欧盟进口商需要每年5月31日前申报前一年进口到欧盟产品的排放数据,并递交根据排放数据核算的CBAM凭证。此外,如果进口商能够根据第三国生产商提交可核查的证据证明已经支付了碳价,则可以扣除相应金额。

由于涉及对出口到欧洲的产品征税,中国相关企业将有潜在影响。秦炎分析认为,从贸易强度来看,欧盟的碳边境调节机制必然会对中国的钢铁和铝业出口商造成影响,尽管距离这一机制实施还有五年时间,但企业应尽早准备。

一是尽快设立完善的企业能源消费和碳排放数据检测和核查体系,和国际标准接轨,争取与欧盟碳主管机构谈判中更有优势;二是提早布局,降低产品的碳足迹;三是积极参与中国碳市场,力争将在中国支付的碳价成本作为和欧盟对等的气候政策。

碳边境调节机制方案的出台在欧盟内部也充满博弈,秦炎表示,提案的后续谈判将面临更大的变数。一方面,欧洲的钢铁、铝业企业不愿意失去现在的免费配额,认为现行碳市场机制已经足够激励工业低碳发展,不需要引入新的复杂碳关税机制,碳市场改革也将推高碳价,影响工业企业成本,铝业更是以间接排放和贸易伙伴报复为由呼吁将自己剔除出碳关税覆盖行业。

秦炎表示,当前出台的方案引入了三年过渡期,推迟至2026年实施,削减工业企业免费配额推迟至2026年开始,这些措施相比此前的泄密版提案已经宽松了许多,欧委会在工业界压力下做了退让;而另一方面,欧盟不少智库和非政府组织都认为免费碳配额只会给工业界带来额外利润,主张尽快削减碳配额。接下来的立法谈判中,双方会更加针锋相对。

可再生能源占比提高到40%

能源的绿色转型始终是气候变化的核心议题,能源领域的温室气体排放贡献了欧洲75%的排放,欧盟的一揽子方案从提高清洁能源占比和提高能效两方面来着手。

在能源结构方面,2019年,可再生能源在欧洲能源结构占比为19.7%,欧盟计划到2030年将这一比例提高到40%,相比此前32%的目标大幅提升。欧盟也为交通、取暖和制冷、建筑、工业等不同领域设立了可再生能源占比目标。

图3:2030年可再生能源占比提高到40%

为了促进新能源投资和发展,欧盟还将改进政策机制,加速新能源项目审批,促进可再生能源电力采购协议(PPA)的措施,为可再生制氢设立目标和认证机制,促进跨境合作来推动可再生能源项目融资等等。

能源结构的转型侧重在能源的生产环节,同时,欧盟也同等关注消费侧提高能效对减排的作用。方案提出了到2030年能效提高36%-39%的目标,相比之前32.5%的目标也有所提高。这意味着所有的成员国都要满足欧洲的能效标准,从2024年到2030年间每年提高能效的速度从当前的0.8%提高到1.5%,几乎翻倍。

除了这些领域,方案还在环境、土壤、农业、社会气候基金、税收、减排分担决议(ESR)等多个相关领域制定了详细的方案。欧盟发布的新闻稿中表示,这些方案都是彼此联系、互相补充的,我们需要这个平衡的一揽子计划和它产生的价值,来确保欧洲公平、绿色、有竞争力的完成转型,并在不同部门和成员国之间均摊责任,在适当的时候提供额外支持。

争议和挑战

欧洲各方对此方案仍然充满分歧,尤其是有关碳市场扩大范围、碳边境调节机制如何实施上分歧严重。

欧盟议会、欧洲各国政府官员及环保组织对方案普遍持欢迎态度,亦有环保组织认为转型仍然不够快。而许多企业界的代表担忧激进的转型方案会削弱欧洲企业的竞争力。德国工业协会主席(BDI)Siegfried Russwurm表示,欧盟提出了大胆、具体的路线图,但对如何确保欧洲工业和创新的安全竞争方面有所欠缺;只有在去碳化过程中产业仍然保持全球竞争力,气候计划才会成功并找到追随者。

德国化工协会(VCI)理事长Wolfgang Große Entrup提醒说,需要保护公司公平的竞争环境,否则与其说打造一个气候中性的欧洲工业,反而有可能成为一个没有工业的气候中性的欧洲。关于碳边境调节机制,他也态度鲜明地表示,我们国际贸易伙伴的信号很明显:欧盟的碳关税试验很危险,注定失败。

德国汽车工业协会主席Hildegard Müller则对2035年禁售燃油车持不同意见,他认为这限制了创新和技术开放,限制了消费者的选择,对许多供应商影响巨大,也会影响就业,缺乏对经济和社会影响的全面考量。另一方面,他也对方案提出的扩大充电设施的法律支持持欢迎态度,还认为加氢站的建设目标和可再生燃料的目标还有提升空间。

碳关税是另一个争议重点,除了前述欧盟内部的争议,它效果究竟如何、如何实施、是否与现有国际贸易规则冲突都面临争议。

尽管欧盟在方案中宣称碳边境调节机制与世贸组织规则兼容,但这一点并未在国际上取得共识。总部位于伦敦的国际知名律所富而德律师事务所合作人Georg Roderburg认为,CBAM是否符合世贸组织法律,特别是关税及贸易总协定下的不歧视规则尚存争议。首先,有迹象表明欧盟的钢、铁、铝和化肥生产商将比非欧盟的生产商更具优势。例如,欧盟的二氧化碳排放者目前可以购买配额,有效期至2030年。因此,它们可以通过交出在CBAM实施前获得的配额以补偿未来的排放。结果是欧盟的排放者可以节约成本,而生产CBAM产品的非欧盟公司则无法做到这一点。其次,有关在第三国支付碳价格的补偿规则可能违反世贸组织的最惠国原则。

欧盟的转型雄心能多快形成共识、落地成为决策,也是担忧之一。西门子能源CEO在方案出台前发表的评论中表示,设立正确的目标固然重要,但更重要的是加快项目落地,尤其是加快审批程序。例如,在德国,建造一条输电线路需要12年之久,如此漫长的周期对任何能源转型而言都是致命的。

此外,转型对于低收入人群带来的社会公平影响也是争议的焦点之一。欧洲议会环境委员会主席Pascal Canfin在绿色新政发布后的声明中表示,提出将交通、建筑的排放纳入碳市场、设置碳价,但对于住在离市区二三十公里的地方,缺乏公共交通,人们没有其他选择,(碳价)只会白白增加成本,并不会带来减排。

德国环境部长斯维尼亚·舒尔策(Svenja Schulze)对方案提出了三点评论,其中第二点强调公平和团结,她表示低收入人群和地区尤其需要帮助来实现气候中性,气候保护只有以社会方式进行才会成功。

下一步,方案的相关立法计划首先要获得欧盟议会通过,还要经过欧盟理事会的讨论和批准,在多方利益博弈下,可以遇见,后续的谈判、博弈和落地仍将是一个漫长过程。

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