有了都市,就一定会形成都市圈吗|李铁谈城市

作者 | 李铁   编辑 | 朱弢

2021年07月19日 19:02  

本文4722字,约7分钟

都市圈形成的原理是什么,这个“圈”到底有多大?

讨论都市圈,首先得搞清楚什么是“都市”。

一直以来,“都市”的概念经常被人们使用,但却没有明确和特定的含义。很多人都把都市等同于人口达到一定规模的城市,这也可以理解,因为如果没有人口规模,就很难形成“都”。

但实际上,在中西方城市发展历史上,有着各种不同的都市发展轨迹。其中,有的是行政“都”带动了商业上的“市”,也有商业活跃的“市”带来人口规模的增长和各类要素的集聚,同时也演变成行政中心,成为“都会”。

所以,“都”和“市”两者之间有着必然的联系,源自于行政的“都”,或是商业的“市”,并达到一定人口规模。

人们对都市的认识,会根据城市发展的历史演变而调整。如果在农业社会,城市发展相对滞后的时期,可能几十万人口的城市,只要商业发达,交通便利,就可以称之为都市。例如,宋代著名词人柳永的一首词《望海潮》中所描述的北宋杭州,“东南形胜,三吴都会,钱塘自古繁华”。这里的“三吴都会”,大概十万户人家,也相当于百万人口的城市,作为当时的都市应该是合情合理。而在现代社会,随着全世界人口的剧增,城市化速度的加快,原来认定的都市标准也逐渐被放大,从过去的几十万人,发展到了现在的几百万人,甚至上千万人。

都市的发展与地理区位、交通便利、行政地位,还有国家的人口数量和结构等有直接的关系。例如,国家的总人口规模在一定程度上决定了都市的人口规模。只要是人口规模巨大的国家,肯定有千万人口左右的都市存在。

比如在东亚、南亚、东南亚和拉美,以及非洲等国,凡是人口众多的国家大多都有较大的都市。

在城市化发展进程中,都市并不是城市发展的唯一的路径。例如,美国虽然有纽约、洛杉矶和芝加哥等几个大都市,但更多的是人口规模并不大的城市。再比如,5100多万人口的韩国,只有首尔和釜山两座大城市。虽然日本人口比韩国多一倍多,也有两三个300万人口以上的都市。欧洲也是如此,除了伦敦、巴黎和柏林等几个大城市,其他城市的人口规模也不大。

反而是经济不发达的人口大国,更容易形成超大都市,如印度孟买和新德里、巴西的里约和圣保罗以及印度尼西亚的雅加达,人口都超过千万。对这些国家来说,经济发展越落后,人口向首都和最大的商业城市集聚的能力越强。

但是,有了“都市”,就一定会形成“都市圈”吗?

都市圈是如何形成的

当大都市人口迅速扩大时,会出现一种现象,就是产业和人口从中心城市向周边扩散的现象,因此形成所谓的都市圈。

但要注意的是,在不同的国家和城市化发展的不同阶段,都市是出现集聚效应还是扩散效应各有规律和特点。并不等于所有都市都会产生都市圈。而且在绝大部分后发国家,所谓都市仍处于向心化的发展过程,主城区人口规模仍然在不断增长。但是对另一些国家,特别是工业化后期的发达国家,都市中心城区的发展成本急剧上升,周边中小城市对产业和人口的低成本吸纳,在都市辐射圈内形成了中心城区和周边中小城市并行发展的格局。

较早实现工业化的欧美日韩等国家都经历过工业集聚和外迁的过程。回到中国来看,城市化也正在经历工业集聚和外溢的过程,上世纪80年代中国城市的主要城区仍然是工业集聚地。

人口和要素高度集聚后,会产生以下几个方面的影响:一是地价上升,土地成本提高导致工业成本增加;二是环境污染带来严重的负面影响;三是引发居住环境恶化,基础设施投入剧增,而工业利润和收益无法承担相关的成本;四是人口结构分化,提高了环境成本和房价,迫使工业必须职住分离;五是服务业的替代效应,居民对改善环境的要求,以及土地成本的提高,势必挤压工业企业外迁。

诸多原因,使得曾经的工业化都市,按照市场规律实现产业置换,渐渐发展形成了以服务业为主导的都市。这种城市产业空间演变的规律,使得工业企业逐渐远离都市,在一定范围内形成分散的工业布局,也就为都市圈的形成奠定了基础。

城市居住成本和消费成本的提高,也会使得城市人口在较大空间范围内重新选择居住和就业空间。

首先,随着工业企业外迁,一部分依赖于工业就业的人口将会搬离都市主城区,跟随企业迁移,实现居住郊区化居住;其次,服务业人口向都市主城区的聚集,人口增加带动了房价上涨;再次,在主城区从事服务业的中低收入人口,承担不了主城区较高的生活、居住和消费成本,会选择在城市郊区居住;再有,主城区人口增加加剧了基础设施和公共服务供给压力,因此需要政府通过规划,在都市周边兴建中小城市,疏解主城区功能,缓解主城区压力;最后,高收入人口为追求更好的居住环境,出现消费、居住郊区化的趋势。比如,在美国以及拉美国家和欧洲国家,大都市周边的中小城市和小城镇,往往是富人的集中居住区。这种现象在中国也已经出现,因为主城区建筑密度过大,大量的优质住宅建设在城区边缘,各类投资也在向郊区延伸,自然带动了都市郊区化的发展。当然这些过程都经历了几十年,甚至上百年,并不是突然发生的。

对当下正在向心化发展的都市来说,仍然希望通过招商引资吸引更多的产业和人口,但随着人口规模的增加,主城区要素外溢只是时间问题。

要素外溢的过程,其实也就是都市圈形成的过程。

例如,工业企业从近郊区向远郊区外溢。消费郊区化,充分利用了交通可达的半径,发挥了郊区自然环境的功能。居住郊区化,随着居住地与主城区的距离增加,土地成本和住房成本不断降低,并确保一定的通勤时间。

中国的一些超大和特大城市为了降低招商引资成本,减少拆迁补偿的压力,也会选择在离城市较远的地方建新城新区。大量新区、开发区实际上是一个个空间上相对独立的实体城市。还有一些城市周边地区,因为处于都市治理体制约束之外,但又能够利用城市要素和人才资源,进而形成自己的产业发展空间。当年长三角和珠三角大量城镇都是通过这种模式发展起来的,而它们与都市结合在一起,就可以将其称为都市圈或城市群。

如何确定都市圈的范围?

关于都市圈的认定存在许多争议,其中包括,都市圈划分的依据是什么?范围有多大?都市圈属于同一行政辖区,还是可以跨行政辖区?都市圈全都是由中心城市辐射和带动的吗?等等。

关于都市圈的范围,许多学者经常以东京为例。无论从地域面积看,还是从人口规模看,东京都市圈都是大东京的概念,最多可涵盖4200万人口,1.4万平方公里甚至更大。当然,关于东京都市圈的定义也有过很多变化,但是有几个特点要搞清楚。一是东京都行政辖区人口不到1400万人,中心城区人口更不到1000万人。二是所谓东京都市圈已经超出了东京都的管辖范围。所以它是跨行政区的。三是东京周边一些县市的发展并不一定直接受益于东京的辐射,其实不仅是东京,国际上其他都市圈内的中小城市同样不一定都与相邻大都市有直接关系。这点同样适用于中国,比如,北京对周边区域的辐射并不强,佛山、东莞、中山的发展,很难说与广州、深圳有密切的关系。

如果以东京为样本去探讨都市圈问题,就不能仅仅是简单着眼于都市周边有多少个中小城市,而是要涉及到中国城市的等级化管理和行政化的区域管理问题。

都市圈的产业和人口分布要受交通距离的制约。我曾经向日本国土交通省官员问起他们对东京都市圈的理解。他们认为,最合理的都市圈半径是30公里。一是考虑到30公里半径内乘轨道交通的通勤时间是1个小时。二是30公里半径处的房价相当于东京主城区的十分之一。

虽然很多学者提出50公里-70公里是都市圈的合理半径,显然忽略了在这一半径内通勤会大大超过了一个小时。我认为,如果从就业、居住以及人口配置的格局来看,结合人们的通勤需求,千万人口以上都市圈合理半径应该是30公里-50公里。同时,还要根据某一都市的主城区人口规模来判断都市圈的空间范围。显然,500万人口的都市一定比千万人口都市的辐射半径要小。以此类推,300万人口以下的都市溢出效应,大多都是在15公里以内甚至不超过10公里半径。而一部分百万人口以下的城市还是处于向心发展过程,另一部分则成为非中心化的城市群形态。

按照工业溢出的影响来判断都市圈范围,是另一个可参考的思路。其中重点要考虑各个都市建设的新城、新区,虽然它们确实在行政辖区内,但一个共同的问题是距离主城区太远。比如,上海临港新区距离中心城区约75公里,兰州新区距离主城区60多公里,而兰州主城区人口才200万左右,显然难以把新区纳入到都市圈里。

另外,也需要将各类为都市服务的中小微工业企业的需求也纳入都市圈的考虑范畴,这些企业的特征是生产配套城市的各种维修、装配、家用急需的零件以及楼房建筑和各种生活必需品,涉及到个性化非规模的企业为多。

这些企业的产品进入都市,基本以高速公路为主要交通方式,而且运输时间要在两小时以内,最多不能超过半天,因此多数都分布在都市周围的小城市里。其实它们原本也存在于都市主城区,但随着城市人口密度的增长,开始向城市的边缘地带发展。再后来,随着房价、地价提升,城市更新改造等原因,它们逐渐远离主城区。在前一段时间内,因为疫情等原因导致一些超大城市的各类生活用品的维修等十分不方便,甚至出现价格上涨。显然忽视了这些中小微企业与都市间的联系,也是都市圈的重要组成部分。

讨论都市圈的形成与发展,还要考虑都市主城区的消费溢出效应。很多人否认中国出现所谓的逆城市化。但是从消费和居住行为看,逆城市化实际上已经存在了几十年。因为逆城市化的就业、居住和消费行为,才成为所谓都市圈的存在依据。因此在确定都市圈的范围时,还要考虑到逆城市化的旅游、度假、休闲和运动的参与性消费行为,而这些都会扩大都市圈的范围。例如在主城区千万人口以上的都市,消费辐射圈在空间距离上放大到100公里以上。

随着城际轨道交通和高铁线路的建设,一些企业为了满足城市人口郊区化消费的需求,在距离都市主城区一定距离的区域兴建大型文化旅游设施,以及各种综合性消费场所等。而这些设施和场所周边一般也都有一些中小城市,以前者为依托能带动当地酒店业和房地产业,甚至是公共服务和基础设施的发展。从这些旅游度假地与都市连接的紧密度看,其实也可以把这些中小城市纳入都市圈范畴,从这个意义上,都市圈的空间范畴就被放大了。例如河北的崇礼、北戴河就是这种情况,它们与北京联系非常紧密。由于优质资源空间分布不均衡,很可能人们看到的消费辐射区不会均匀地沿着城市主城区向周边扩展,因此所谓都市圈的空间和地理形状不一定是严格意义上的“圈”。

在中国讨论都市圈,一个重要话题无法回避,那就是行政化的区域管理对要素分配的制约。在已经相对固化的利益格局下,提出都市圈概念,实际上是给了经济发达地区,特别是超大、特大的高等级城市更多的行政主导权。

在现行体制下,如果不按照市场化方式实现都市圈内要素的合理配置,而是继续集中优质资源,锦上添花式的以促进都市圈发展为名,同时排斥对外来人口的公共服务,约束都市圈内各类中小城市和工业企业相对集中的城市发展,结果会造成都市圈内资源分配的严重不均衡,并且拉大都市圈地区和其他经济发展相对弱势地区的差距。

要想破解现有的体制机制阻碍,并不在于提出多少促进都市圈发展的概念,更多要考虑如何通过改革户籍、土地和等级化的城市管理体制,建立更为开放的要素流动机制,吸纳更多的中低收入人口,让他们在都市圈内获得发展机会,并且通过都市圈辐射,带动其他地区和城市的发展。这才是都市圈发展的根本所在。

(作者为独立经济学家)

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