城市更新不能不计代价|李铁谈城市

作者 | 李铁   编辑 | 朱弢

2021年08月18日 17:15  

本文3111字,约4分钟

城市更新是一件有利于发展的好事,但要量力而行,以民为本,更要根据本地实际情况,尊重市场和经济规律,去认真地考虑如何降低成本和代价

最近有媒体采访我,提出一个问题,为什么很多城市包括小镇,通过城市更新完善了基础设施建设,反而没有吸引到预想中的投资者?

道理其实很简单,就是当一座城市如果进行城市更新,必然会抬高相关的成本。而很多城市管理者在城市建设与更新项目中不会去考虑成本和代价,片面地追求高标准的基础设施,甚至出现了大拆大建的趋势。高额的投入不但加重了城市的财务负担,而且过高的成本也会使得投资者望而却步。

因此,如何在城市更新中算好经济账,并根据城市自己的实际情况找到平衡点,就显得至关重要。

城市更新中的经济账

因为无论是政府,还是投资者在进行基础设施投入的时候,必须要解决资金来源的问题。

从政府端来看,资金来源主要包括以下几个方面:一是来自上级政府的项目资金支持,但是需要当地投入相应的配套资金,而且可能是上级政府投资的数倍;二是当地城市政府自身的资金投入,也就是税收和土地出让收入。如果地方政府所属的公司利用银行贷款,则需要固定资产来抵押,而且还要还款和偿付利息。

从市场化投资者这一端来看,它们都有比较高的回报预期,而且大多希望在尽量短的时间内收回投资。如果投资者的资金来自银行贷款,一般都是短期行为,所以投资的目标大多是与房地产有关的项目。但是这类项目不但面临着政策限制,而且其回报模式是卖房子或者收取租金。这两种形式都会抬高当地的投资成本,因为无论对买房的人来说,还是对租房的人来说,要么拿出一大笔钱购买住房,要么缴纳额度较高的房租。

无论哪种市场化主体,都希望投资能换来可观回报,不但要保证支付还款和利息,还要有利润可赚。对于地方政府来说,前期的基础设施投入同样是为了获取收益,或是满足政绩要求,或是吸引新投资主体,从而获得税收和土地出让收入。而地方政府下属的公司因按照政府的指令参与城市更新项目,也会面临着还款和利息的问题。

因为以上种种原因,对于一些中小城市和特色小镇,城市更新项目完成的同时,也抬高了未来招商引资的成本。前期投资的还款和利息缴纳,以及未来的收益,都会相应地提高经营者的成本。

对于一些经济发展较快和超大城市,人均收入水平、人口和要素密度足以支撑高水平产业的进入,也就是说,通过规模效应不仅仅可以解决各类成本的压力,还可以获得足够的投资回报,因此能够吸引更多投资者。但是,一旦投资成本过高,就会出现边际效用递减的现象。所以,许多投资者在进入超大城市时,一般都会选择把项目落地在城市边缘地带。因为这里的土地以及其他投资成本相比主城区要低很多。很多城市的新区包括新的消费区域都建在距离市中心几十公里的近郊区,就是这个道理。

但是,特大和超大城市政府主导的投资也会出现浪费和闲置的的情况。很多城市将新区建设得离主城区太远,而过于分散,使得投资成本过高,造成的资源闲置。这会给当地政府带来巨大的财政负担,而这种负担是无法通过招商引资来解决的。

现在有一些中小城市也仿照特大和超大城市发展的模式,通过基础设施投入和房地产开发,来换取招商引资的效果。可能确实会引吸来一些企业,但是大多数的效果都达不到预期,进而会加重这些城镇的债务负担。原因在于,他们忽视了经济的规模效应和投资成本的回报问题。人口规模大、密度高的城市,可以通过经济的规模效应得到预期的回报,虽然也免不了面临着一些投资的失败。但是由于财政实力雄厚,还有一些辗转腾挪的空间。但对于中小城市和小城镇来说,则不具备这样的资本。因此一旦建设投资的成本过高,往往难有转圜的余地,只会转化为债务负担。因为地方政府很少考虑到,虽然它们承担了全部的基础设施和土地成本,投资者是不是愿意进入,还要考虑区位条件、交通成本、人口结构等各方面的综合因素,基础设施完善与否并不是唯一的决定性条件。

城市更新应量力而行

有一些城市政府的管理者,还会经常出现判断失误,盲目地认为自身条件十分优越,忽视了周边还有很多的城市竞争者,在同样的区位条件下,它们的情况都差不多。而新进的投资者,特别是优质的投资者却没有那么多。“僧多粥少”的情况下,即使一些城市进行了大量的投入,也达不到理想的招商引资预期。根据以往经验,宏观政策一旦支持了某一类行业的发展,很多投资者就会蜂拥而上,进而成为城市政府招商引资的重点对象。但不可避免的是,大部分企业会在竞争中被淘汰,这样一来,城市前期的投入也就变成了未来的负担。

还有一些城市,希望引进更多的商户,带来专业化市场的发展,比如建造仿古建筑样的商业街,往往也难以达到预期。原因在于,当基础设施投入加上商业地产的建设投入,最后都会转化为商户的租金成本,进而提升商品的销售价格,会直接影响到人们的消费意愿。

我曾经遇到过这样一个案例,在江苏省一个著名的县级市下辖的小城镇,原来有一个羊毛衫批发市场,在全国都很有名气。因为外来商户较多,所以也带来了巨大商品批发流量。当时的镇委书记认为,要提升羊毛衫市场的档次,于是对城镇基础设施进行升级改造,并要求所有羊毛衫批发商搬进新建的大楼里。由于大楼的开发商需要收回建设成本,也要获取利润,因此在政府的支持下大幅度提高商铺的租赁价格。虽然每件商品价格的上涨幅度并不大,但对于商户来说,大批量的商品批发,每件商品只能赚到几分甚至几厘钱,指望是通过批发流量赚取利润。当商铺租金上涨,会直接传导到商品的批发价格上,批发商就失去了价格这一最大的竞争优势。一两年之后,这些租赁商铺的批发商大部分都转到附近同类的羊毛衫市场,结果这个著名的羊毛衫市场萧条了许多年。

这是在城市建设过程中,忽视了成本决定市场兴衰的一个典型案例。即使在许多大城市,这种例子也并不少见。因为很多城市管理者在城市建设与更新项目中不会去考虑成本和代价。

在中国城市快速发展的这几十年,大量按照管理者主观意志建立起来的各种新区和各种产业园区,以及城市市场更新,所带来的市场萧条,最后造成巨大损失的例子比比皆是。作为地方政府管理者,可以通过轮换或者升迁,或许不用为此付出代价。但对于企业,特别是各类中小企业和商户来说,他们要考虑成本、租金和商品价格,还会计算区位条件、人口流量、交通成本等多个因素。当他们因为城市更新项目给自己带来过高的成本压力时,可能会放弃自己的投资选择。

在特大和超大城市,本身就自带流量,人均收入水平和消费水平很高,会在一定程度上抵消成本的压力。对于中小城市和特色小镇,最大优势就是物美价廉的低成本。如果它们的区位条件并不是很好,而管理者又按照高标准模式投资基础设施建设,并加入了地产开发的因素,一定会出现招商引资的困境。虽然不乏一些借助超大城市和特大城市的辐射效应,通过现代的消费理念建设投资园区和小镇成功案例。如果只是一味地参照和复制这些成功案例,就可能会面临着市场考验,并增加失败的风险。

中国地域广阔,人口众多,城市数量也是世界上最多的,但各地的情况千差万别。某些做法在一些城市可能取得成功,但在另一些城市很难复制,所谓东施效颦讲的就是这个道理。

所以始终必须遵循的原则是,一定要按照经济规律来办事。虽然主观愿望都是吸引投资,带来当地经济和社会的发展。但如果忽视了当地的客观实际,忽视经济规律来干预市场,甚至提出不切实际的高大上的城市更新目标,最后的结果可能就是招商引资的失败,同时会背负高额的债务,乃至于市场萧条,经济停滞。如果这样,不但有损地方政府的形象,更会造成社会和民众的利益受损。

城市更新是一件有利于发展的好事,但要量力而行,以民为本,更要根据本地实际情况,尊重市场和经济规律,去认真地考虑如何降低各类成本和代价。只有这样,才可能实现“十四五”规划提出的城市更新战略,也才有可能会为城市发展带来长远收益。

作者为独立经济学家

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