担忧美国经济停滞,拜登欲借基建计划下猛药

作者 | 李双双   编辑 | 王延春

2021年08月23日 19:07  

本文5353字,约8分钟

美国财政转向施政新思维,更加倾向于通过大规模扩张财政支出来提升美国经济潜在增速。拜登基建计划有望在未来八年弥补美国大部分基建投资缺口。作为拜登“重建得更美好”愿景的重要部分,基建计划需要具体分析实现效果。

8月10日,拜登基础设施建设法案在美国参议院获得通过。拜登宣称要通过基建计划对美国未来一代进行投资,并帮助美国在竞争中战胜其他国家。作为拜登-哈里斯政府“重建得更美好”(Build Back Better)愿景的重要组成部分,拜登基建计划能否重现美国美好?

从未来或将实现的效果看,拜登基建计划在弥补美国基建投资缺口上确实将起到明显作用,但是在创造就业上并不如宣传的那般美好,在促进美国经济增长上则面临较大不确定性。此外,因难以为计划筹集足够资金,拜登基建计划或带来美国财政赤字增长压力。

拜登基建计划的版本演变

由于两党反复进行政治博弈,拜登基建计划从今年3月31日公布到8月在参议院获得通过,先后经历了四个版本。

首版基建计划是今年3月拜登提出并在白宫网站发布的“美国就业计划”,总规模2.35万亿美元,均为新增支出,共涉及六大领域,即:1)投入6710亿美元用于建设世界一流的交通基础建设。其中,6210亿美元与交通相关的支出,500亿美元用于提高基础设施应急能力。2)投入3110亿美元用于改造宽带网络、水净化设施和电网升级。3)投入3780亿美元对学校、住房等生活基础设施进行改造。4)投入4000亿美元为家庭护理人员提供就业机会,提高护理人员工资和福利。5)投入5800亿美元加大投资研发,重振美国制造业和小企业,以及为未来就业培训美国工人。6)投入100亿美元创造高质量的工作岗位。

第二个版本是今年5月21日拜登主动缩减至1.7万亿美元的“美国就业计划”。这一版本的主要调整包括:将道路、桥梁和重大工程投资以及宽带投资规模分别缩减390亿美元和350亿美元,将5800亿美元用于研发和重振美国制造业和小企业以及培训工人的支出调整到其他议案中。尽管拜登做出了让步,但是这一个版本由于与共和党所能接受的支出规模甚远而遭到了后者的拒绝。

第三个版本为今年6月24日民主党和共和党参议员达成初步协议的版本,名为“两党基建框架”(Bipartisan Infrastructure Framework)。对比最初版本,这一版本进行了三方面调整:一是投资范围仅包含了交通、宽带、饮用水和电网等狭义基建部分,而涉及公共服务机构建筑、护理经济基建、研发投资与就业培训以及高质量工作岗位创造领域投资的广义基建部分则被拆分出来,大部分打包进“美国家庭计划”。二是投资规模上,狭义基建部分的新增支出从9820缩减至5792亿美元,但是强调分别加上5年和8年的联邦预算中本来就安排的基线(baseline)投资后规模将分别达到9732亿美元和12096亿美元。三是将提高基础设施应急能力这一项从交通类中调整到饮用水、电网、宽带这一类别中。由于应急能力主要涉及抗旱和抗洪等基础设施,因此从交通一类中调出来具有合理性。

7月28日美国两党就“两党基建投资和就业法案”(The Bipartisan Infrastructure Investment and Jobs Act)达成协议,8月该协议在参议院获得通过,这成为拜登基建计划的第四个版本。在这一版本中狭义基建的新增支出规模进一步被缩减至5480亿美元。在分别加上未来5年和8年的基线投资后,版本四确定的拜登基建投资规模分别达到9420亿美元和11784亿美元。

表1 拜登四个版本基建计划拟安排支出情况(单位:亿美元)

说明:如文中所述,第三版拜登基建计划将提高基础设施应急能力这一项从交通类中调整到和饮用水、电网、宽带等其他基建类别中。而这种调整具有合理性。为了保证统计口径的一致性,本文提供的图表均按照调整后的投资规模来进行统计。即将美国就业计划中500亿美元提高基建应急能力的支出统计在饮用水、宽带、电网一类中,而非统计在交通一类中。

拜登为何力推基建

基建计划是拜登上任后除“新冠纾困计划”之外最想推动的工作。2021年2月11日,拜登与副总统及交通部长一同会见了参议院相关委员会的两党议员并讨论基建计划。3月5日,在新冠纾困法案投票前夕,拜登又会见了众议院相关委员会的两党议员。会面后,众议院交通与基础设施委员会主席德法西奥(DeFazio)向媒体表示,拜登总统在基建议题上“想要尽快行动”。在已经推出大规模“美国拯救计划”,并且共和党普遍反对绿色基建投资背景下,拜登推出基建计划面临着很大阻力。而拜登之所以如此急迫和坚决地要推出基建计划,除了打造个人政绩方面的考虑,拜登在“美国就业计划”文本的开篇给出了解释:一是创造就业;二是重建美国基础设施;三是使美国在竞争中超越中国。除了对上述目标的追求,美国财政施政思维的转变为拜登推出大规模基建计划提供了支持。

首先,美国就业形势并不乐观。虽然今年7月美国官方失业率已经降低到5.4%,但是官方失业率并不能反映美国就业形势的全貌。美国失业统计实际上有U1、U2、U3、U4、U5、U6六种口径,比较常用的是U3、U5和U6。U3是官方失业率,其计算公式是失业人口/(失业人口+就业人口),但是在分子中剔除了放弃找工作的失意的失业者,分母中的就业人口中则包含了兼职和打零工的低质量就业者。U5则是将放弃找工作的失意的失业者也囊括在失业人口中,因此通常而言U5大于U3。U6则是在就业人口中剔除兼职和打零工者,因此U6一般大于U5。2021年7月美国的U5和U6分别为6.5%和9.2%。而在去年4月这两项指标曾经高达16%和22.9%。也就是说美国有很多失业者因为长期找不到工作而选择放弃就业,同时也有很多人虽然有工作,但是就业质量不高。正因如此,拜登在其基建计划中多次强调要创造高薪的工作和良好的工作,也就是高质量就业。而历史经验表明,基建确实能创造就业,比如大萧条时期,罗斯福通过以工代赈方式创造了大量就业。

二是虽然美国基础设施人均规模居世界前列,却面临众多基础设施老化和年久失修问题。美国土木工程师协会(American Society of Civil Engineers)每四年会发布一份《美国基础设施综合评估报告》(A Comprehensive Assessment of America’s Infrastructure),对美国基础设施整体和分类情况进行评级,按照A到F的顺序等级逐渐降低。在该报告中美国基础设施曾经连续20年被评为D级,直到2021年才首次突破D级获得C-级评级。报告单独对美国17个类别的基础设施质量进行评级。在2021年的报告中,有6个类别达到了D级以上的评级,铁路和港口甚至分别获得了B和B-的评级,但是依然有11个类别被卡在D级范围内。拜登坦言,“美国是世界上最富有的国家,但就基础设施的总体质量而言排名第13位。经过几十年的投资缩减,我们的道路、桥梁和供水系统正在崩溃。我们的电网容易发生灾难性的停电。”

三是美国面临中国等国家和地区日益增长的经济竞争压力。“美国就业计划”中指出,“气候危机和中国的野心是美国面临的两大时代挑战”。该计划同时指出,美国基础设施投资和研发投资方面都落后了。“在过去25年中,美国是少数几个公共研发投资占GDP比例下降的主要经济体之一。像中国这样的国家正在大力投资研发,而中国目前在研发支出方面排名世界第二。”此外,拜登认为美国在制造业上相对于中国和其他国家落后了,并寄希望于通过推出一项历史性的公共投资,来提升美国生产率和长期增长,以“帮助美国在21世纪的国际竞争中战胜中国和其他国家”。

最后是美国财政政策思维转变为拜登推出大规模基建计划提供了有利的施政环境。进入新世纪以来,美国经济潜在增速下降,引起美国学界和政界对于美国经济陷入长期停滞的讨论和担忧,寄希望于通过投资基建和人力资本等领域,提升美国劳动生产率和长期经济增速。美国国债收益率处于历史低位也为扩大财政支出提供了有利的环境。此外,美国学界和政界通过对2008年危机应对举措进行反思认为当时奥巴马政府财政扩张不够大胆,退出过早,导致经济虽然恢复但是出现了就业市场的“疤痕效应”,即年轻人就业受到严重冲击且并未因经济恢复而得以有效修复。

因此,在疫情冲击下,美国财政转向施政新思维,更加倾向于通过大规模扩张财政支出来提升美国经济潜在增速。今年1月,美国新任财政部长耶伦在参议院提名听证会上表示“世界已经变了”,在当前阶段财政刺激必须要再“干一票大的”(Act big!),这样做无疑利大于弊。这种财政新思维打破了美国联邦政府在扩大财政支出上的谨小慎微,为扩大财政支出进行基建提供了施政理念上的支持。

拜登基建计划的前景

拜登基建计划的狭义基建部分已经基本落地,下一步要更多关注的是未来执行情况,特别是美国疫情不确定性和基建受到美国建设能力约束的情况下,执行前景并不明朗。而广义基建部分则可能需要等到10月拜登有权再次使用调和程序的时候来看结果。作为拜登“重建得更美好”愿景中的重要部分,拜登基建计划能否将美国重建得更好,则需要具体分析其在不同方面可能实现的效果。

首先是就业方面,拜登基建计划未来十年给美国创造数百万就业是一个相对合理和理想的效果。拜登基建计划原名为“美国就业计划”,拆分缩减后的5500亿美元被命名为“两党基础设施投资和就业法案”,说明创造就业是其最主要的目的之一。拜登最初表示其基建计划将创造数百万就业,在两党达成协议后又表示基建计划将在未来十年内平均每年增加约200万个就业岗位。然而,这一说法显然过于夸张而基本不具备实现的可能。因为从1999-2019年的20年间美国就业人数一共增长了2200万,年均增长110万。要靠基建计划每年增加将近过去全美新增就业人口平均趋势水平2倍的就业,未免夸张。未来十年创造2000万就业更可能是拜登为彰显自己业绩的一种夸大其词的说法。据悉,拜登的夸张说法源自穆迪的一份预测报告。根据该报告,如果“美国拯救计划”和“美国就业计划”都被签署为法律,未来十年将创造1900万就业;如果国会不通过“美国就业计划”,未来十年美国经济仍有望增加大约1630万个就业岗位。这意味着不缩减规模的基建计划本身也仅能为美国创造大约270万个就业岗位。这与拜登起初创造几百万就业的说法在数量级上相符。

二是拜登基建计划有望在未来八年弥补大部分美国基建投资缺口。根据二十国集团全球基础设施中心(Global Infrastructure Hub ,GIH)在2015年的预测,美国在2016-2040年的基建投资缺口高达3.8万亿美元。此外,美国土木工程师学会(American Society of Civil Engineers,ASCE)在今年预计,美国未来十年基建方面的投资缺口为2.59万亿美元。如果基建投资均匀分布,那么按照GIH的预测未来八年美国基建投资缺口为1.2亿美元,也就是说拜登基建计划恰好能够弥补未来八年的基建缺口。而如果按照ASCE的预测,拜登基建计划未来八年也能弥补美国基建投资缺口的一半。

三是拜登基建计划可能会带来美国联邦政府在平衡预算方面的挑战。拜登虽然有意推出巨额基建投资,但是并无意扩大美国联邦债务规模,因此在推出基建计划的同时也推出了配套融资方案。但是由于融资方案面临难以落地的问题,因此美国或将面临联邦赤字扩大的问题。3月,拜登在宣布的“美国就业计划”中同时纳入了“美国制造税收计划”(Made In America Tax Plan),希望通过给企业加税的方式来为基建融资。但是加税计划遭到了共和党的强烈反对,两党谈判的结果是提出了一套新的融资方案,即通过动用剩余的新冠疫情救助资金、基础设施投资收益、拍卖5G频谱、销售战略储备石油、缩减政府其他开支和延迟退税等方式来募集资金。然而,在这套融资方案中占比过半的资金来源存在较大的不确定性,因此并不能保证能完全解决基建资金需求问题。美国国会预算办公室预计新增的5500亿美元支出将在未来十年带来2650美元联邦财政赤字。

四是拜登基建在提高美国经济增长效果方面具有较大的不确定性。研究普遍认为拜登基建投资将刺激美国经济增长,但是对其增长效应的预测则存在显著差异,预测结果在0.2%-9%之间不等。这种预测结果的巨大差异一方面表明对拜登基建计划的经济增长效应进行准确预测存在较大困难,另一方面也说明拜登基建在促进美国经济增长的效果上具有较大不确定性。多方面因素造成了这种不确定性,例如公共投资对私人投资存在挤出效应,在开放经济条件下美国的国内投资效益会向外部溢出等。

(作者为中国社会科学院财经战略研究院助理研究员)

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