前海面积扩大近八倍后,深港合作将迎来新节点吗?

作者 | 《财经》记者 焦建    编辑|苏琦

2021年09月07日 19:01  

本文5831字,约8分钟

“如果说横琴重发展的话,前海更多的是强调改革和创新。这是前海和深圳的发展阶段、发展要求所决定的,扩大的更多的是责任和担当”

开发建设前海被认为是支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局的重要举措。图为前海合作区路标。《财经》记者 焦建/摄

与珠海横琴重磅新政策推出仅相隔一日,深圳前海亦因国家加速推动粤港澳大湾区合作而迎来新的政策“大礼包”。
 
9月6日,随着中共中央、国务院印发的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》(下称“《方案》”)正式公布,深圳前海深港现代服务业合作区(下称“前海合作区”)的面积因之扩大了近八倍。
 
这意味着,其由原先稍显狭窄的不足15平方公里增加到了120.56平方公里,大致相当于中国香港特区的港岛与九龙面积的总和(125平方公里)。
 
按照《方案》内容:扩围后的前海合作区将全面深化改革开放,具有“打造全面深化改革创新试验平台”和“建设高水平对外开放门户枢纽”的战略定位,在提出一系列支持政策措施的同时,也系统规划了前海合作区的两个阶段性的发展目标:到2025年,初步形成具有全球竞争力的营商环境;2035年高水平对外开放体制机制更加完善,营商环境达到世界一流水平。
 
“前海扩区意味着从现代服务业、科技、治理模式等方面对其均提出了创新要求,这也是中央对前海的期待。如果说横琴重发展的话,前海更多的是强调改革和创新。这是前海和深圳的发展阶段、发展要求所决定的,扩大的更多的是责任和担当。”中国(深圳)综合开发研究院新经济研究所执行所长、深圳市先行示范区经济组专家曹钟雄对《财经》记者解析称。
 
“在国家40多年的改革开放中,香港和深圳的合作创造了独一无二的双城故事,充分体现以香港所长贡献国家所需的互惠共赢关系。《方案》的推出,将有利推动更高水平港深合作,发挥两地在粤港澳大湾区内‘双引擎’的功能。”9月6日晚间,香港特区行政长官林郑月娥公开表示。

“扩区”成真之后

扩区后的前海与东莞滨海新区等大湾区内片区在空间上的距离进一步缩短。这也被认为意味着前海和深圳将对周边城市起到更强辐射和带动作用。图为建设初期前海园区内某办公区贴出的标语。《财经》记者 焦建/摄

从成立至今,前海合作区的政策内涵一直处于扩延和叠加的状态。但其定位和发展却始终与中国香港特区紧密相关。开发建设前海合作区,也因此被认为是支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局的重要举措。
 
2008年,国家发改委会同广东省编制珠三角规划纲要(2008-2020)时,首次提出了“前海概念”;2010年8月26日,国务院批复同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》,要求前海积极探索促进现代服务业发展的体制机制,为全国现代服务业的创新发展提供新经验;2012年6月,国务院批复支持前海开发开放有关政策,明确支持前海合作区实行比经济特区更加特殊的先行先试政策,前海由此成为“特区中的特区”;2015年4月,中国(广东)自由贸易试验区深圳前海蛇口片区挂牌成立。
 
在概念不断延展与升级的过程中,为帮助香港解决产业单一、发展空间不足、流动渠道狭窄等问题,前海的产业布局也以金融、现代物流、信息、科技等为主。相关各界均认为这有助于发挥香港的金融、法律等专业服务业和基础科研优势。
 
在各级政府及产业各界的推动下,深港彼此的产业优劣势不断互补,截至2021年8月,前海合作区累计注册港资企业1.15万家,注册资本1.28万亿元人民币;在制度创新方面,前海亦累计推出645项制度创新成果,在全国复制推广65项,全省复制推广82项,全市复制推广203项。
 
对于其未来的产业发展,尤其是各方高度关注的扩大金融业对外开放方面,《方案》提出:其将提升国家金融业对外开放试验示范窗口,和跨境人民币业务创新试验区功能,支持将国家扩大金融业对外开放的政策措施,在前海合作区落地实施,在与香港金融市场互联互通、人民币跨境使用、外汇管理便利化等领域,先行先试。
 
对于新产业,《方案》亦提出:前海合作区将推进现代服务业创新发展,建立健全联通港澳、接轨国际的现代服务业发展体制机制,也会加快科技发展体制机制改革创新,聚焦人工智能(AI)、健康医疗、金融科技、智慧城市等港澳优势领域,促进港澳和内地创新链对接联通,推动科技成果向技术标准转化。
 
新的产业发展亦需要一定的新空间支撑。香港相关业界此前曾一直有观点认为:前海合作区面积太小,对港深合作是有所制约。
 
在前海合作区扩展区域所涉及到的范围中,将涵盖深圳宝安、南山的多个片区。在范围扩大后,前海合作区将具备海港、空港、综合保税区、国际会展中心,创新资源要素和头部企业集聚,在现代服务业、高新技术产业、先进制造业等皆有基础和布局。
 
在深圳层面,这其实是一项期待已久的政策。在该市的“十四五”规划和2035年远景目标中,对希望前海合作区扩大均有所涉及:推动实施全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案,深化拓展“前海模式”。推动前海合作区扩区,实施新一轮前海总体发展规划。
 
2019年2月国家发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中也对此提出:适时修编前海深港现代服务业合作区总体发展规划,研究进一步扩展前海发展空间,并在新增范围内实施前海有关支持政策。
 
据《财经》记者了解:前海新一轮总体发展规划正在抓紧完善之中。前海有关方案亦曾明确提出“统一规划”要求,会同有关部门加紧编制新一轮总体发展规划和国土空间规划,力争形成以总体发展规划为统领,以空间规划为支撑,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系,最大程度上发挥前海多要素叠加效应。
 
相关的设计将以“三个优化”为特点进行开发开放:一是优化产业空间的布局,坚持三分之一的新出让产业用地面向港资港企出让;二是优化重点平台的布局,加快规划建设前海深港国际服务城、前海深港国际金融城等;三是优化重点项目的布局,吸引一批具有全球影响力的现代服务业重大项目落地。
 
在这一过程中,对于“扩区”,则至少可从制度空间、发展空间等多个角度去理解:以扩区后的大前海总面积120.56平方公里计算,南山区的大前海面积为原有小前海面积14.92平方公里加上扩容后的22.89平方公里,一共是37.81平方公里,而宝安区的大前海面积是82.75平方公里,大前海面积占比是68.64%。
 
在有形的空间方面,过去的前海合作区只有不到15平方公里的面积,侧重于金融、现代服务业、科技和物流产业。扩区后的前海不仅纳入了港口、机场,也有了更多高端产业集聚发展的空间。产业空间布局有望得到进一步优化,产业生态亦变得更加丰富。
 
“前海将是面积上的扩容,更重要的是提供更多的载体和抓手。现在前海主要是一片写字楼,比较单一,长期来看小马拉不动大车,扩容后加入了蛇口、宝中、机场、会展城、海洋城等,业态和功能丰富多彩,对接香港的载体和抓手非常多。”武汉大学深圳研究院产业发展中心主任、深港澳科技联盟(深圳)委员夏永红对《财经》记者分析称,“此外,从一个点扩成一条线,这条线贯穿深圳西海岸,也主要是沿着宝安大道(深南大道的西延线),作为珠江口东岸大湾区的核心引擎,将牵引深圳的城市中心进一步西移,对城市格局产生深远影响。”
 
不仅如此,扩区后的前海与东莞滨海新区、中山翠亨新区等大湾区内片区在空间上的距离进一步缩短。这也被认为意味着前海和深圳将对周边城市起到更强辐射和带动作用。
 
中山大学粤港澳发展研究院首席专家陈广汉则对《财经》记者指出:前海扩区后的范围包含了很大一部分深圳高科技产业的聚集区还有海洋新区、机场和港口,未来能够更好地实现前海发展的战略定位和目标。“这有利于前海打造对外开放的门户枢纽,现代服务要素也将流通到互联网、AI等新业态,以及海洋科技创新领域。”
 
在金融合作领域,离岸贸易业务的成熟与否代表了区域的国际市场竞争力和配置全球市场资源的能力。但前海合作区关于体现新型贸易中心功能的离岸贸易等业态发展仍相对滞后。陈广汉对此指出:发展保税港区的第一步是要推动贸易的体制创新,如果能在这个方面和香港进行合作,借鉴香港离岸贸易的优势,将前海打造成国际贸易枢纽港,深港未来在这个领域的合作空间也会进一步加大。
 
在香港中文大学(深圳)校长讲座教授、全球与当代中国高等研究院院长郑永年看来:此次前海“扩区”不只是简单物理空间上的拓展,实际上也是制度红利的延伸,必将推动前海功能拓展、规划统一和公共资源均衡,其本身就是重大制度创新。只有以扩区为契机推进制度现代化、规则统一化、社会公共服务均衡化,前海才能加快向全球商贸业、产业链重要枢纽迈进,才能为中国实现下一个百年目标作出更大贡献。

大湾区“多引擎”竞和

因与国家对珠海横琴的新政策推出仅相隔一日,两地的政策异同是各方高度关注的焦点话题。此外,在一系列相关政策推动下,粤港澳大湾区建设的“多引擎”竞争格局将有哪些新动向,各类深度合作区又将形成哪些创新型发展与治理体系,亦备受关注。
 
部分观点认为:前海此次扩区,政策上没有像澳琴一体化般有重大突破。
 
在税收层面,按照9月6日公布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》:2024年前投资收益全部留给合作区管委会支配,用于合作区开发建设。此外,中央财政对合作区给予补助,补助与合作区吸引澳门企业入驻和扩大就业、增加实体经济产值、支持本方案确定的重点产业等挂钩,补助数额不超过中央财政在合作区的分享税收。
 
对于前海合作区,《方案》则提出:除企业所得税优惠政策外,前海合作区既有其他相关支持政策要覆盖到扩区后的新增片区,将由各有关部门按程序进行。
 
相关的税收优惠虽并未扩大范围,但背后其实亦有含义:5月27日,财政部和税务总局联合印发《关于延续深圳前海深港现代服务业合作区企业所得税优惠政策的通知》,支持将前海合作区企业所得税政策延期到2025年,即原区内符合条件的企业继续减按15%的税率征收企业所得税。
 
在这一不变的基础上,新发布的优惠目录则新增了法律、会计、税务、人力资源等香港优势产业的“商务服务业”门类,原有的“信息服务业”则增加了区块链、AR和VR、人工智能、智能穿戴等行业风口和前沿产业。根据该文件,符合条件的企业,主营业务收入占总比“60%以上”,即可享受15%的企业所得税优惠税率,相比之前的“70%以上”门槛更低。
 
与税收相比,各个合作区如何进行管理,更是各方高度关注的话题。
 
对于横琴合作区,《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》明确:横琴合作区亦将尝试健全粤澳共商共建共管共享的新体制。其将由粤澳双方联合组建合作区管理委员会,实行双主任制,由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任,澳门特别行政区委派一名常务副主任。此外,横琴合作区上升为广东省管理,并成立广东省委和省政府派出机构,履行好属地管理职能,积极主动配合推进合作区开发建设。
 
与之相比,前海合作区扩区并非设立单独的行政区。新扩大区域涉及宝安、南山等深圳原有片区,如何构建科学合理、激励相容、有利于发展的管理体制,仍处于摸索过程当中。
 
在政策准备方面,深圳方面对此有所筹划:2020年,新修订的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》以立法形式,曾对前海合作区扩区后的管理“未雨绸缪”作出规定。
 
根据该条例,前海管理局在市政府领导下,依照条例履行前海合作区开发建设、运营管理、产业发展、法治建设、社会建设促进等相关行政管理和公共服务职责,可以实行企业化管理但不得以营利为目的。经国务院批准的前海合作区扩展区域的事权划分由市政府另行规定。
 
相关问题或将涉及宏观及微观两个层面。《方案》就前一方面提出要求:广东省和深圳市要切实加强组织领导,完善管理体制机制,强化对前海合作区新扩大区域的协调管理,统一规划、统一监管,积极探索行政区和经济区适度分离下的管理体制问题。
 
在微观层面,《方案》则提出推进以法定机构承载部分政府区域治理职能的体制机制创新,优化法定机构法人治理结构、职能设置和管理模式。而这也可能意味着在前海合作区工作、居留的港澳和外籍人士有望参与前海区域治理、符合条件的港澳和外籍人士担任前海合作区内法定机构职务。
 
港区全国人大代表、前海香港事务首席联络官员洪为民则解析称:中央处理横琴与前海方式不同,澳门与粤可“共管”横琴,因澳门提出用地要求,但港府未有要求深圳用地发展,两者情况不同。
 
不仅如此,与香港相比,澳门与葡语系国家有长期良好关系,可能成为中国与欧洲、拉丁美洲合作的重要通道、平台,也因此被认为是一种推动改革开放的“另辟蹊径”。此外,对于粤港澳大湾区未来的发展,横琴和前海的政策亦有可能会有所互补。例如有内地学者就指出:横琴粤澳深度合作区如果推进、实施两三年后效果不错的话,完全可能推广到深港之间的合作区,例如前海或河套。
 
“横琴与扩区后的前海初心都是既是为港澳居民与企业提供更广阔的地理空间、更大的市场、更深厚的配套生产要素(特别是各类技术与非技术人才),也为了珠海与深圳更快开放、更深融入世界经济。但两者选择了不同的路径,横琴的路径是通过引入澳门开放的离岸体系但同时保留与内地在岸体系的无缝连接,形成一个绝妙的双体系并行创新体制,一举成为‘一国两制’有机合作、系统集成的衔接地带,其执行难度显著上升,但潜在回报也急剧扩大,因此需要中央授权,广东与澳门首长直接领导的顶层协调及自主执行机制。”香港中文大学(深圳)高等金融研究院政策与实践研究所所长肖耿对《财经》记者解析称,“前海《方案》的目标更远大,超越了与香港一体化的目标,本质上是在维持在岸经济基本制度前提下,进一步向全球(包括香港)开放。”

本文为“粤港澳大湾区”系列报道之十八

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