未来10年再投万亿,高标准农田将增4亿亩

作者 | 《财经》记者 焦建   编辑 | 苏琦

2021年09月17日 19:12  

本文3541字,约5分钟

中国已完成8亿亩高标准农田建设任务,但全国耕地质量总体上仍然不高,中下等质量的耕地占到70%左右。加上利用不合理等一系列问题,耕地抗灾减灾能力仍然不强。

在2020年底已完成8亿亩高标准农田建设任务的基础上,到2022年、2025年、2030年,中国将分别累计建成10亿亩、10.75亿亩、12亿亩的高标准农田。到2035年,全国高标准农田保有量和质量进一步提高。

这是9月16日公布的国务院关于《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》(下简称“《规划》”)的批复中所透露出来的信息。

所谓高标准农田,目前业内对其比较通俗的归纳性说法是“一季亩均千斤,两季亩均吨粮”。其特性为“四高”,即农田质量高、产出能力高、抗灾能力高、资源利用效率高。

据中国科学院此前评估的结果显示:建成以后项目区的耕地质量一般提升1到2个等级,粮食产能平均提高10%到20%。在严重气象灾害年份,项目区粮食产能稳定性水平要明显高于非项目区。

要实现这一系列“高”目标,未来10年间增加4亿亩高标准农田所费不菲。综合考虑建设成本、物价波动、政府投入能力和多元筹资渠道等因素,逐步提高亩均投入水平,“全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到3000元左右”。以此为标准,按照相关人士的粗略估计,完成这一建设任务的投资或将达到1.2万亿元左右。

“强化粮食供给体系韧性,坚持藏粮于地、藏粮于技战略,加大农业基础设施投入力度,持续提高粮食供给体系的综合生产能力和整体质量效率。提高粮食供给体系的弹性,能为牢牢守住粮食保供稳价底线奠定坚实基础。”中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家粮食安全政策专家咨询委员会委员程国强对《财经》记者解析。

为什么要建?

 耕地是粮食生产的基础。因高度重视粮食安全,中央近年来曾多次提出“藏粮于地、藏粮于技”。建设高标准农田就是此“两藏战略”落地的具体抓手。

整体来看:虽截至2020年底中国已完成8亿亩高标准农田建设任务,但全国耕地质量总体上仍然不高,中下等质量的耕地占到70%左右。加上光温、水土时空分配不均、利用不合理等问题,中国耕地抗灾减灾能力仍然不强。

从耕地面积保障的产出能力看:2020年中国粮食播种面积在17.5亿亩,其中,谷物播种面积达到14.69亿亩。耕地面积使用已经接近耕地保有量的极值。

中国目前把粮食产能定位在大于6.5亿吨,这是耕地产出能力所决定的。而耕地产出能力不仅在于耕地面积保有量,还在于单位耕地产出能力。中国希望要建成7亿吨乃至7.5亿吨粮食生产能力,则需要将粮食亩产提高到400公斤以上。

建设高标准农田对保障中国粮食安全的各类作用日趋明显:“建成的高标准农田亩均粮食产能一般增加10%到20%,亩均节本增效约500元,为保护农民种粮积极性,确保全国粮食产量连续多年稳定发挥了重要支撑作用。”在9月16日国务院政策例行吹风会上,农业农村部副部长张桃林如此解析。

再以抗灾能力为例:由于设施条件大幅改善,高标准农田也可以实现旱能浇、涝能排,稳产高产,大灾少减产,小灾不减产,一般年景多增产。今年“烟花”台风过境时,东部一些省份在短时间内遭遇强降雨,有的地方农田积水短时间内淹到60厘米以上,高标准农田一般在一到两天之内,就把农田里面的积水排干净了。一般农田则需3到5天或更长。

因收益多重,尽管受到新冠肺炎疫情冲击和重大洪涝灾害影响,2020年中国仍建成高标准农田8391万亩,超额完成年初定下的8000万亩建设任务;2021年,中央一号文件又提出了“建设1亿亩的高标准农田”的任务,较往年增加25%。

2021年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也提出具体要求:夯实粮食生产能力基础。坚持最严格的耕地保护制度,强化耕地数量保护和质量提升,严守18亿亩耕地红线。实施高标准农田建设工程,建成10.75亿亩集中连片高标准农田。

此次《规划》则是落实“十四五”规划纲要的专项规划之一。据张桃林介绍:与上一轮全国高标准农田建设总体规划相比,此次《规划》有三个比较突出的特点:

首先,更突出产能保障。立足确保谷物基本自给、口粮绝对安全,以提升粮食产能为首要目标,优先在永久基本农田,“两区”(即粮食生产功能区、重要农产品生产保护区)集中力量建设高标准农田。 

其次,更突出质量要求。坚持新增建设与改造提升并重、建设数量和建成质量并重、工程建设与建后管护并重,产能提升和绿色发展相协调。 

最后,更突出针对性和可操作性。针对不同区域粮食生产面临的主要障碍因素,分类指导,将全国高标准农田建设分成东北区、黄淮海区、长江中下游区、东南区、西南区、西北区、青藏区等7个区域,因地制宜提出各分区建设重点和分省建设目标任务。

学界此前就有相关人士指出:“十四五”期间,针对北方耕地土壤次生盐渍化、南方耕地土壤酸化贫瘠化、耕地土壤连作障碍等问题,要重点开展退化耕地治理,提高耕地综合生产能力。以新建成的高标准农田、耕地质量退化严重地区和占补平衡的补充耕地为重点,推进工程、农艺、农机措施相结合,构建耕地质量保护与提升长效机制。

如何保障投资?  

高标准农田建成后,能显著提高水土资源利用效率,增强粮食生产能力和防灾抗灾减灾能力。综合考虑建设成本、物价波动、政府投入能力和多元筹资渠道等因素,逐步提高亩均投入水平,全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到3000元左右。

建设受益面广、投资大、周期长,在这一过程中如何构建多元化筹资机制来应对建设成本升高、资金投入不足的挑战,是多年来中国建设高标准农田过程中的重要难题。

据《财经》此前报道,相关部门的解决方案主要有二:其一是鼓励地方加大财政投入力度。鼓励经济发达地区在国家补助的基础上,兼顾各级财政承受能力和政府债务风险防控的要求,筹集投入更多资金,提高项目建设水平;此外,国家亦鼓励引导多渠道资金投入。例如鼓励高标准农田建设项目受益对象和农村集体筹资投劳,采取投资补助、贴息等形式,吸引社会资金的投入。

2020年,全国建成高标准农田8391万亩,高效节水灌溉2395万亩,超额完成《政府工作报告》提到的目标任务。2020年中央财政农田建设补助资金总额达到867亿元,增加近8亿元。

2021年,国家发展改革委增加了高标准农田建设的投入力度。已经安排下达中央预算内投资220亿元,支持建设高标准农田和实施东北黑土地保护工程,这个投资规模与比2020年的165亿元增长了33%。

在前述发布会上,财政部农业农村司负责人还介绍称:2021年,中央财政通过一般公共预算安排787.82亿元,同时推动地方通过一般公共预算、一般债券、土地出让收益等多元化渠道安排88亿元,支持全国建设高标准农田8000万亩。

值得提及的是,从2020年建设高标准农田的经验来看,除中央和地方的财政投入外,地方财政投入力度持续加强,河北、江苏、河南等省份地方财政亩均投入超过500元。债券投入规模不断扩大,江西、山东、四川等9省份发行专项债、抗疫特别国债、一般债等近200亿元用于高标准农田建设。

这一做法的基础是2019年国务院办公厅印发的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》,其指出:各地要通过优化地方财政支出结构,合理保障财政资金的投入。同时,发挥政府投入引导和撬动作用,采取投资补助、以奖代补、财政贴息等多种方式,支持高标准农田建设。鼓励地方政府有序引导金融和社会资金投入。此外,鼓励地方政府在债务限额内,发行债券支持符合条件的高标准农田建设。

此外,2020年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中也明确提出:允许各地根据乡村振兴实际需要,打破分项计提、分散使用的管理方式,整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金,重点用于高标准农田建设、农田水利建设等支出。

一系列相关学者的提议是:各地可以继续探索土地出让收益用于高标准农田建设的具体办法路径,提高土地出让收益用于高标准农田建设的比例。此外,则是用足新增耕地指标收益。从各地经验看,高标准农田建设一般能产生1%至3%的新增耕地,要将新增耕地纳入规划设计,把指标调剂收益切实用到高标准农田建设中来。

“要总结和推广各地建设高标准农田,多渠道多方式筹措建设资金的好经验、好做法,引导有条件的地方集中连片建设高标准农田,确保建一块、成一块。”国家发展改革委农村经济司负责人在此次发布会上称。

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