能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥:要明确碳容量资源的生产要素地位,将碳市场作为生产要素市场予以建设

来源 | 财经网     

2021年10月26日 22:27  

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“作为对国家双碳目标在资源配置机制上的支撑,以最高的政治规格明确腾容量资源的生产要素地位,将碳市场作为生产市场予以建设、改革”10月24日,能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥在由《财经》杂志、《财经智库》主办的“2021全球财富管理论坛”上如此表示。本届论坛聚焦“打造开放创新的财富管理新高地”。

能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥

邹骥提出,首先,在双碳目标提出来以后,实际上,首先是整个生产力体系的一个变革的目标,在经济发展过程中涉及到能源结构、产业结构、交通结构、土地利用结构等都要求发生天翻地覆的变化。2060年之前温室气体净排放量为零,2030年之前二氧化碳排放达峰,这些目标都是对生产力特征提出的要求。这样的要求势必要求整个支撑经济发展的体制机制、政策要有一个巨大的变化。

总的来讲,是要提供绿色低碳的经济激励,要实现激励相容。在这样一个重构政策体系的过程中,我们说我们的政策框架应该与气侯目标相一致,同时还承担着推动经济增长的任务。

邹骥表示,要明确碳配额的产权,要便利实现相关权益和责任。市场失灵经济学最基本的原理就是产权不明晰,市场信息不对称,外部性和公共产品没有得到解决,这个都是市场失灵出现问题的地方,也使用于碳市场。其次,要从市场体系的角度去设计和发展碳市场,而不能孤立的就碳市场谈碳市场。

事实上,在这个过程中,本来电力部门就不是一个完全开放的市场,他现在电价顶多就是上下浮动20%,电力是一个特殊的市场。碳市场在全国范围内还没有扩大到其他行业的市场,即涉碳的制造业和服务业的产品和服务市场,和金融市场就更是隔绝的,如果没有这样的市场连接就不是市场体系,不在一个市场体系里面的孤立的市场是不可能充分发挥作用的。

邹骥建议,第一,作为对实现国家双碳目标在资源配置机制上的支撑,以最高的政治规格明确碳容量资源的生产要素地位,将碳市场作为生产要素市场予以建设、改革和培育;第二,建立并完善碳市场的法律基础,包括与现有的生产要素市场管理法规相衔接,也包括专门立法;第三,深化碳配额产权化的改革,当前重在实现产权权益的实操便利化,有序走向产权分配市场化。第四,以现代科技手段发展测量、报告和核查(MRV)体系,例如普遍应用区块链技术,注重发展相关专业化的第三方服务行业;第五,将覆盖的行业范围稳步从现在的电力行业拓展到一定排放规模以上的黑色与有色冶金、水泥、化工与石油化工行业,发展跨行业、跨地区的碳配额市场;第六,启动发展碳金融工具的试点,明确发展二级市场的路径和预期,打通市金融场和碳市场的通道。

以下为发言实录:

邹骥:很高兴被邀请出席今天这个论坛,这个论坛讨论这样一个议题是非常恰逢其时的。对这个问题刚才贾康老师谈到了,从本世纪第二个10年初就开始有试点,其实这个话题的学说史的讨论,经典著作在上个世纪70年代就有,历经了将近半个多世纪理论和实践的探索,今天碳交易这样一个制度已经在欧洲、北美、中国现实存在,可以说是方兴未艾,走上了全面实践的阶段。特别是现在有了双碳目标的背景,还有了现代化的背景,到底怎样给碳市场来定位,我也想利用这个机会跟大家分享一下我们的思考。

今天我从三个方面跟大家做分享:第一,在实现双碳目标和社会主义市场经济改革背景下认识碳市场的定位。第二,有效发挥碳市场作用的若干条件。第三,进一步发挥完善碳市场的几点建议。

首先,我们说在双碳目标提出来以后,实际上,首先他提出来的是整个生产力体系的一个变革目标,在经济发展过程中涉及到能源结构、产业结构、交通结构、土地利用结构等,都要求发生天翻地覆的变化,一个特征就是2060年之前温室气体净排放量为零,2030年之前碳排放达峰,说到这些目标都是对生产力特征提出的要求。这样的要求势必要求整个支撑经济发展的体制机制、政策体系的支撑作用要发生一个巨大的变化。

总的来讲是要给减排提供经济激励,要实现激励相容。在这样一个重构政策体系的过程中,我们的政策框架应该与气侯目标相一致,同时还承担着推动经济增长的任务。在幻灯片中间绿的方框里面我列出了政策分类,包括监管,包括基于市场的措施以及政策沟通,我把排放权交易标红了,大家就可以看的出来,在整个政策体系中它是里面其中一个组成部分,不代表政策的全部,但他是一个组成部分。政策手段这里面我对应的也列了一些,没有面面俱到的列全,只是把一些重要的标在这个地方。

这里面碳税也属于基于市场的政策措施,我们看到在这个政策体系里面,大家非常集中深入的去讨论排放权交易的时候,有的时候只见树木不见森林,我观察无论是当下的讨论,还是现存政策的现状,以及政策目前取得的进展,还都存在着两个脱节:第一个脱节,和展示图的左侧,就是我说的减排目标即碳总量目标的脱节。大家知道达峰是什么概念?是我们排放总量达到最高的值,达峰是一个总量的概念,截止到目前我们还没有一个明确的总量目标,一方面我们说2030年前要达峰,甚至于更远的说2060年前碳中和这两个目标都是总量的目标,另外一个方面我们还没有对排放量进行总量的管理。实际实施中现在只有碳强度的目标,以及非化石能源占比的目标等等,还没有一个明确的总量目标,比如说未来十年里面碳总量要达到多少吨,达到峰值的时候,这个峰值大概是多少吨二氧化碳,这个目前还没有最终官方的表述。

另外,在局部的部门里面,比如说碳市场覆盖的电力部门总量是多少,再退一步讲,整个电力部门的排放总量不知道,我们覆盖的现在2200多家电力企业,现在说大数他们的排放总量是45亿吨左右二氧化碳,这是他们排放的现状,将来他们这2200多家的企业,我们有没有一个目标,他们的排放总量的变化是什么概念,能否从现在的45亿吨起步,在未来十年中平均每年下降1亿吨,10年下降10多亿吨?目前也是语焉不详,现在的政策体系如果考核它是有效的还是无效的,最直接挂钩的政策目标是强度目标,是间接的,还不是最终要求的排放绩效目标,所以这两者之间脱节了。

另外一个脱节就是目前我们设计政策的时候,我们会在多大程度上考虑它对技术进步、对实体经济的投资导向和实体经济实际的减排效果起实质作用?比如说我在实体经济里面,在黑色有色冶金、建材、石油化工、电力等等这些部门里面,由于我们的政策,会更多更快部署多少新的技术研发、试点和推广,比如说CCUS,比如说光热发电这些新技术的试点,是由于我的这个政策的刺激和支撑,我们还建立不起这样的联系。

另外,象在节能减排、提高能效、发展可再生能源领域的投资,在我们这个政策的牵引下,能够把多大的投资量吸引到低碳领域来,让投资者根据现有的政策要素(如碳价、交易量、实际碳市场规模、配额的未来分配量)对投资的收益形成初步的预期,现在建立不起这个联系。

刚才贾康老师也谈到金融的问题,当下的碳市场从顶层设计到实际运作更没有和金融建立起联系。还有我们减碳成本,在这种政策作用下和基准的情形比降低多少,技术怎么可以在政策的支持下去迭代,更不要说他引发的就业效应,还有企业竞争力的效应,这些都远远没有建立起联系。这就会出现这样一个政策局面,我们大家热议的政策,也花了很多精力和资源去搞,但是这个政策对于我们实际推进实现双碳目标的影响,我们不清楚,这是目前我观察到的一个现状,也反映了观察的一种框架。

这个时候就让我们思考这样一个问题,碳市场的定位是什么,在未来中国建设社会主义现代化强国或实现第二个百年目标的过程中,2035年初步建成社会主义现代化,显著的提升经济发展的质量,这是我们最大的议事进程。在这个过程中,我们看碳市场,然后加上碳中和、碳达峰怎么定位。

我考虑到这么几个问题:第一,我们首先要确立碳容量资源的生产要素属性和碳市场是生产要素市场的定位。碳容量是一个环境科学的概念,就是这个大气层中到底能够容纳多少二氧化碳,然后能够允许排放多少二氧化碳。其实到管理层面上就是配额的数量。我觉得在这一点上,还是有点怀抱琵琶半遮面的状态,能不能像土地、水、矿产资源一样非常旗帜鲜明的确定它的生产要素属性和碳市场生产要素市场的定位呢?我认为现在不够明确。这一点如果不明确的话,我们很多的问题就会出现含糊,就会出现避重就轻。所以在本质上做出这样一个明确的定位是非常必要的。

第二点碳配额要素,它的市场配置是需要政府公共政策和市场规律的有机结合,这一点刚才贾康老师也提到了,我非常的赞成,碳容量的市场应该说是在公共政策的作用下人为创造的一个市场,过去碳容量是一个自由取用的资源,也就是说可以任意排二氧化碳,人畜无害,它后来产生温室效应的不利影响,它自己成为时空尺度最大的外部性,反馈到人类社会经济系统里面去,就是这些气候灾害造成的风险和损失等等。大家能够感受到科学已经有了评价,我们要解决这个问题。

解决这个问题的时候,按照我们传统的外部性理论,要把它的外部社会成本内部化,在这个过程中没有政府依据国家的强制力的公共政策是做不到的。所以这在根本上是政府来创造的一个市场,通过政府确定的规则,政府对于碳容量产权的定义和分配,政府一系列的规制就体现在碳市场中。但是,这里面要特别注意的一点是他又不等同于纯粹的政府管制,他在一些初创环节,在碳额度总量的确定,目标的确定,在碳额度的分配环节完全就是一个公共政策。一旦分配出去就进入到市场规律发挥作用的范围里面去了,就要遵循市场规律。

我们要问一个问题,我们的碳市场在思想上明确没有明确这样一点?有的时候由于有政府公共政策规制的惯性,我们一开始确定减排的目标,确定碳配额的总量,我们再分配这些碳配额,政府有时候走着走着就走不下去了,有时候存在着一种风险。就是忽视了市场规律,市场机制本身的要求。在这一点上,一些政府管理者行为的反映可能是不自觉的,可能是有多种形式的,有的时候主观上承认接下来是市场规律起作用,但是客观的一些做法可能忽视了市场规律的一些必然要求。

第三点,要明确碳配额的产权,要便利实现相关权益和责任,不管它是一个什么样的市场,到最后归根到底它是市场。市场里面交易的是什么?交易的一定是被明确界定或被明晰的产权,否则的话,那才是碳市场失灵的根本原因。后面创造的市场也不会有作用,我们说市场失灵经济学最基本的原理就是产权不明晰,市场信息不对称,外部性和公共产品没有得到解决,这个都是市场失灵出现问题的地方。创建碳市场,就是要解决这些问题才能发挥市场机制配置资源的有效作用。

在这里面我们要问一个问题,表面上你把额度分给某一个企业了,似乎就确定了企业碳额度的产权,但是他能不能实现这个产权,是不是方便或交易成本是否比较低?市场的流动性是否足够的大?在一个流动性很差的市场里面,这种产权的权益是很难实现的,可能是一个有价无市的市场,我们全国电力行业统一电市场7月份开张以来到现在也有三个月的时间了,我们观察交易量和碳价,能够看到这样的一种我们担心的现象还是存在的,有一个一吨四十几块钱的碳价,但是交易量意味着你的市场厚度,或者说意味着你是不是有市,交易量很小的时候,实际上你真实的市场就是很小的,到忽略不计的时候就是有价无市,这个事情不是文件里的产权,也不是理论里面的产权,而是在现实中具有充分流动性保障的、交易费用可接受的、可交易的那种产权。他才有可能获得合理的产权相对应的收益。

我们现在讨论碳市场的时候,讨论责任很多,你要履约、减排,这个固然没有错。但是它如果是市场的话,他一定要有权益,如果这个权益没有保障的话,这个不是一个完整的市场机制,这个市场必然不可能有效的发挥配置资源的作用,可能就违背了我们的初衷。

第四点,我们要从市场体系的角度去设计和发展碳市场,而不能孤立的就碳市场谈碳市场。事实上,在这个过程中,本来电力部门就不是一个完全开放的市场,他现在顶多就是上下浮动电价20%,电力是一个特殊的被管制的市场,当然,碳市场现在还没有扩大到其他行业的市场,涉碳的制造业服务业产品和服务的市场,和金融市场就更是隔绝的,如果没有这样的市场连接就不是市场体系,不在一个市场体系里面的孤立的市场发挥的作用必定是十分有限的。这就要求我们发展碳金融工具,建立金融市场和碳市场的健康联系。

基于这样的定位认识,我们就来看看有效发挥碳市场作用存在若干条件:

第一,理论观念上,明确碳容量资源的生产要素属性和以要素市场机制对其配置的基本原则。

第二,碳市场的发展,需要政府公共政策的指导和规范。特别在测量、报告、核查方面要统一标准。交易规则也要统一。

第三,碳容量资源产权化及实现的便利化或交易费用最低。

第四,碳价需要保持在一定水平上:长期碳价要依据减碳目标收紧的程度,即可分配的碳配额将逐渐缩小;中短期碳价取决于流入碳市场的资金流量。这就要求必须发展发达的碳金融工具,以利于足够规模的资金流入市场。

第五,碳配额要能够打破壁垒,顺畅的跨部门、跨地区的流动配置,发掘最大的优化配置的空间。

第六,在共同规则的基础上,全国统一市场和针对特定行业、技术、产品和具有地区和行业特点、更加专业化的区域市场相结合,有利于加速深化碳市场的发展。

应该存在的是全国统一碳市场和区域碳市场并存的局面,不能有了全国的碳市场把十多年发展的区域的碳市场关了,这个不利于碳市场的发展,要让它们并存。

第七,碳市场服务业要充分的发展,相关的做MRV的需要有一个碳市场的服务业支撑碳市场的发展。

最后,要发展坚实的法律法规的基础。

最后几点建议,第一个建议,作为对国家双碳目标在资源配置机制上的支撑,以最高的政治规格明确碳容量资源的生产要素地位,将碳市场作为生产要素市场予以建设、发展和改革。

第二,建立并完善碳市场的法律基础,包括与现有的生产要素及其市场的管理规则相衔接,包括专门立法。

第三,深化碳配额产权化的改革,当前重在实现产权权益的实操便利化,降低交易费用,有序走向产权分配市场化。

第四,以现代科技手段发展MRV体系,大力应用区块链技术,注重发展碳市场相关专业化的第三方服务行业。

第五,将覆盖的行业范围稳步从现在的电力行业拓展到一定排放规模以上的黑色与有色冶金、水泥、化工与石油化工行业,发展跨行业、跨地区的碳配额市场。

第六,启动发展碳金融工具的试点,明确发展二级市场的路径和预期,打通金融市场和碳市场的连接通道。

第七,明确中央不同管理部门各自碳市场相关的管理职能,加强部门间协调。

第八,在全国统一碳市场标准、规则、方法和原有地方碳市场试点经验的基础上,允许地方继续开展更加专业化、更有针对性的碳市场试点以应对市场的差异性问题。

第九,明确衡量碳市场的绩效标准,把促进低碳投资,激发低碳技术创新和商业模式创新作为突出的衡量标准。当前,要提高对促进非化石能源发展和节能增效的针对性。

第十,增强市场的透明度、信息披露和公开及利益相关者参与程度,促进市场的健康良性发展。

谢谢大家!

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