岁末年初，全国民众都在关注古都西安的新冠疫情防控而我认为，东北边陲的小城鹤岗所陷入的财政困境是更值得关注的大问题。
西安是一个一千多万人口的中心城市，因为疫情原因按下了暂停键，居民的生活受到了较大的影响，管控中一些人的生存状况令人担忧。我相信这样的状况会很快好转起来，整个城市重启有期。而鹤岗的财政困境影响是长期的，要解决恐怕比疫情防控难得多，且鹤岗这样的情况应非个案，在全国有着一定的普遍性。
鹤岗这几年知名度较高，主要原因是当地的房子以“白菜价”出售，几万元就能买一套楼房，全国各地不少人千里迢迢到鹤岗圆了“购房梦”，但据说这些购房者又开始离开鹤岗。一地房价畸低，那么基本上可以判断当地经济发展水平不高、就业机会少，居民收入低。去年年底，有关鹤岗的两条新闻，和当地房价低廉有着紧密的关联性。据鹤岗市人民政府网站，2021年12月23日，鹤岗市人力资源和社会保障局发布《关于取消公开招聘政府基层工作人员计划的通知》，原因是“因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化”，目前在鹤岗市人民政府网站上已搜索不到该《通知》。
（鹤岗市人民政府网站截图）
公众纷纷猜测，何谓“财政重整”，财力情况究竟发生怎样的变化？但可以简单判断，就是鹤岗市财政严重缺钱，到了运转非常困难的程度。2021年12月31日，《经济观察报》发表报道称，鹤岗成全国首个财政重整的地级市。财政重整依据的是2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》。《预案》提出，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
据媒体报道，2021年8月份公布的《2020年鹤岗市国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年实现全口径财政收入38.8亿元，比上年下降10.3%，其中，公共财政收入23亿元，下降7.8%。公共财政收入中税收收入13.3亿元，下降11.5%；非税收入9.7亿元，下降2.3%。全口径财政支出157.7亿元，比上年增长0.3%。也就是说，全市全年支出157.7亿元，而本地财政收入不到40亿元，主要收入来源为上级转移支付。如果转移支付减少，当地财政供养人员就马上面临领不到薪水的窘境。
普通人居家过日子，遇到缺钱无非几个解决办法：开源，节流，举债，亲友资助，地方政府缺钱能想到的也不外乎这几招。先说“开源”，立足自身开辟财源，是最靠谱的，但良性的开源——比如发展产业、培植新的税源，需要相当长的周期。再说“节流”，不管怎样精打细算，许多硬性支出是无法节省的，比如义务教育费用、公务员或参公单位职员的薪水、维护社会治安的支出等。至于“举债”，则更难，尤其当一地政府旧债未能偿还，哪还能借新债；民间的“亲友资助”，要看这家人父母兄弟有无这样的经济实力，且救急不救穷，如果这家人总不能自己挣钱，资助是个无底洞，再好的父母兄弟会不乐意。财政困难的地方政府依靠转移支付也是这个道理，省和中央是拿在经济发达地区所收的财税来补贴困难地区，损有余而补不足。如果“富兄弟”在某些年收入下降，而需要资助的“穷兄弟”人数增加，那做家长的是巧妇难为无米之炊。
有人将此种财政重整看作是美国等西方国家地方政府财政破产重组，我认为此说不恰当。美国是联邦制国家，联邦政府和州政府、州政府和县政府之间，事权分得清楚，地方政府的自主权较大，属于地方政府的事权，上级政府不能干涉。但权责是平衡的，上级政府不干涉下级政府事权的同时，也不必为下级政府承担法律规定以外的责任。比如，不会为地方政府财政兜底，县政府缺钱了，日子过不下去，找州政府、联邦政府没用，“爸爸”和“爷爷”不会掏钱给他度过难关，只能财政破产重组。
在美国，地方政府破产不是什么新鲜事，历年来时有发生。1994年12月，加利福尼亚州的橘县政府宣布接受破产清算，这个县财政破产倒不是因为境内产业凋敝、税源枯竭，而是该县财政官员用政府资金购买债券时亏损了20亿美元。橘县政府在破产重组中，采取四项措施：一是解聘雇员，撤销空缺职位，变卖政府地产，保障核心的社会服务；二是追究破产的原因，通过法律诉讼控告未能尽责的金融咨询机构和相关企业，获得巨额赔偿；三是与原有的债权人协商，发行恢复债券，用于返还欠债和优先恢复学区等重要社会服务；四是制定、修改与执行破产恢复计划，保障破产恢复工作有条不紊地进行。
中国是社会主义国家，采取的是单一制结构，上级政府对下级政府的责任比联邦制国家大，下级政府财政陷入困窘，不可能完全甩手不管，但也不可能包办、兜底——即使有此心也往往无此力。美国加州橘县的财政重组方案，对鹤岗这样需要财政重整的地方政府，应有相当的借鉴价值。
对比一下媒体报道的鹤岗市政府财政重整计划，和橘县政府财政破产重组有不少相似之处。这些计划包括但不限于：拓宽财源渠道；优化支出结构；处置政府资产；申请省级救助；加强预算审查；改进财政管理。
这些措施中，“拓宽财源渠道”如上文所言，作为资源枯竭型城市，鹤岗市政府可操作的空间有限，夸张地说即使想学习河北霸州恐怕都难。至于“申请省级救助”，黑龙江的省级财政也很困难，其他地级市如齐齐哈尔、佳木斯、松原、七台河，比鹤岗好不了多少。短期内能够见效的似乎只能是“节流”，即“优化支出结构”。其措施包括控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。但这样的力度恐怕远远不够。鹤岗总人口89万多，只相当南方一个县，却下辖6区2县，每个区县有四套班子，得养多少公务员呀。不大刀阔斧地缩减机构、砍掉财政供养的人员，任凭如何“优化支出结构”，节省的钱塞牙缝也不够。
在中国过去几十年经济发展迅猛的时期，特别是“房地产热”导致一些地方政府“土地财政”增收巨大，财政供养的机构和人员膨胀。一旦财政出现困难，想要裁减机构和人员，那可是千难万难。根本原因是什么？鹤岗市的重整措施最后两条提到了，“加强预算审查；改进财富管理”，这是一项长期工程，必须未雨绸缪，不能在有钱时随意增设机构、招聘人员，等到没钱了，过不下去了，才想到严格执行预算和财政管理制度的重要性。在地方各级政府的运行中，人大及其常委会对机构设置、财政支出的硬约束不够，难以遏制住地方政府自我扩充的欲求，因此各地吃财政饭的机构和人员不断扩容，加重了财政支出的负担。
在因经济周期性规律和疫情因素叠加之下，全国各地特别是东北地区、西北地区，类似鹤岗这样很可能将来需要财政重组的地方政府有多少？恐怕不容乐观。如果鹤岗财政重整方案能够成功，倒不失为其他地区提供可参考的范本。不过，设计再好的方案，财政重整必然是痛苦的，许多利益相关者必须有足够的心理准备，实施者要有自我革命的勇气和魄力。
