美国东部时间5月19日，犹他州共和党参议员麦克·李（Mike Lee）代表其与德州共和党参议员泰德·克鲁兹（Ted Cruz）以及民主党参议员埃米·克洛布彻（Amy Klobuchar）和理查德·布卢门撒尔（Richard Blumenthal），向参议院提出了《数字广告竞争和透明度法案》（The Competition and Transparency in Digital Advertising，下称CTDA）。
该法案主要通过两种方式恢复和保护数字广告市场竞争：1.禁止数字广告年交易额超过200亿美元的大型数字广告公司拥有数字广告生态系统超过一个以上的组成部分；2.要求处理超过50亿美元数字广告交易的中型和大型数字广告公司遵守多项义务，包括以客户的最佳利益为出发点，为客户寻求最有利的条件，制定透明度要求，并在数据共享方面设置防火墙等，以保护其客户和竞争秩序。
如果该法案获得通过，谷歌、Meta和亚马逊可能不得不剥离大部分广告业务，例如推出工具帮助企业买卖广告、广告竞价等所有数字广告相关业务。而因为谷歌是数字广告市场的最大参与者，其受到的影响可能最大。
01
CTDA缘起
互联网平台经济是典型的由双边或多边市场构成的经济业态，具有显著的网络效应，包括直接网络效应和间接网络效应，其聚集了不同市场上的消费者用户和（或）商家用户（以下均称用户），一边市场消费者的需求取决于另一边市场上用户的数量（间接网络效应），或是同一边市场上具有相似需求用户的数量（直接网络效应），双方或多方间具有高度动态的联动特征。
为此，互联网平台往往采取零定价模式吸引消费者进驻，以此获得不断增加且愈来愈牢固的用户基数，以保持对有相似需求的同边市场，或是有不同需求的另一边市场上用户的强大吸引力。
以数字广告市场为例，互联网平台向一边市场上的消费者提供免费内容与服务，吸引其进驻，随着进驻用户数量增加，平台所持有的用户信息与注意力资源也愈发丰富，对另一边市场的广告商而言，用户信息与注意力代表着消费者的需求与潜在客户发掘空间，吸引着其在互联网平台上投放广告，互联网平台也因而成为了数字广告市场中的重要角色。
参议员麦克·李认为，数字广告是互联网经济的命脉。在零定价模式下，消费者只需付出注意力，即可享受优质产品和便捷服务，免费社交平台、支付平台、视频网站、新闻媒体等已经成为现代人日常生活中不可或缺的部分，人们对互联网平台具有高度依赖性。而广告商则依赖平台所持有的庞大用户基数，通过平台获取消费者的个人信息以了解其消费偏好，从而对消费者进行精准的广告投放，并向平台支付费用，大大提高了交易效率和商业机会。可以说，数字广告市场为互联网经济的发展注入了强大动力。
以搜索引擎起家的谷歌作为互联网巨头之一，拥有庞大的用户基数，掌握着大量用户个人数据，对广告商的吸引力比其他平台更加强大。除了可以直接提供自有平台的广告投放服务，谷歌还利用其在双边市场上的中间地位，提供广告购买与销售的中介服务。一名谷歌员工甚至将谷歌的广告业务描述为“高盛或花旗银行拥有纽约证券交易所”，意指谷歌拥有的数字广告生态系统具有强大的力量，进而能掌控对数字广告市场的控制权，从而对这一市场的竞争产生负面影响。
在谷歌一家独大的情况下，其对广告商的吸引力逐渐转换为对谷歌的高度依赖，在挤压了其他的数字广告投放平台的生存空间的同时，谷歌对广告商也拥有了较大的自主定价权，损害了数字广告市场的公平竞争。
2020年12月，包括得克萨斯州在内的十个州的总检察长对谷歌发起反垄断诉讼，主要指控谷歌的广告技术存在反竞争行为，通过建立垄断地位，控制定价、进行市场串谋、幕后操纵广告市场竞价。
麦克·李认为，数字广告市场若缺乏竞争，也就意味着垄断租金会被强加给每个广告主。长期以来，以谷歌为代表的科技巨头以牺牲广告商、出版商和消费者的利益为代价，掌控着整个数字广告生态体系，主导着数字广告市场，不利于市场健康发展。因此，提出此项法案旨在制定规则，恢复和保护数字广告市场的竞争，创造更为公平、开放和自由的竞争环境，促进创新。
02
谷歌的六脉神剑
谷歌在数字广告市场上的优势十分显著，可以说任何一家企业都难望其项背。据财报显示，2022年第一季度谷歌收入约680亿美元，其中广告收入超过546亿美元，超预期同比增长22%，约为另一数字广告巨头——Facebook母公司Meta当季广告收入270亿美元的两倍，这还是谷歌广告收入增速较去年四季度明显放缓的成绩。
那么谷歌的数字广告业务是如何开展的？在数字广告生态系统中，谷歌实际上扮演了两个角色，一个是广告发布平台，一个是广告主与广告发布商之间的中间人。
作为广告发布平台，谷歌发布的广告包括搜索、展示、视频、应用、智能、本地与发现广告这几个类型，其中最主要的类型有以下四种：首先是搜索广告，基于用户输入的关键词进行输出，出现在谷歌搜索引擎结果页，广告商通过相互竞价来获得搜索结果页广告位或在搜索结果中显示的排位高低；第二是展示广告，在网站、YouTube和谷歌旗下的GmailMaps和Google Play应用商店展示广告图片，与搜索广告针对用户直接需求不同，展示广告则基于谷歌持有的用户数据，通过机器学习分辨出与现有用户相似的新用户，从而发掘潜在用户，扩大广告的受众面，增加影响力；第三是视频广告，与展示广告类似，针对目标人群展示品牌，扩大影响力；第四是购物广告，基于用户搜索的关键字，在搜索广告的基础上，进一步展示商品的图片、名称、价格、评论等信息，吸引人们购买。同时，谷歌还提供广告数据追踪等服务和技术工具。
作为中间人，谷歌还为数字广告市场参与者提供了一系列包括Google Ads，Google Marketing Platform等在内的多种产品，为营销人员提供广告购买服务，为出版商提供广告销售服务，并为双方提供交易平台以从中获利。同时，谷歌还提供AdSense、Ad Manager或AdMob等平台，应用开发商可以通过这些平台向广告商提供广告位并进行广告管理，获得的收益需要与谷歌进行分成。
可以看出，谷歌体量庞大的数字广告业务以其持有的大量用户和用户数据为基础，以强大的机器学习、算法分析能力为依托，让大数据在广告营销中发挥最大的价值。
基于互联网核心业务的经济和技术，谷歌已经围绕广告业务，结合以谷歌社交平台、购物平台以及网络出版平台相互形成的利益链条，形成其平台生态系统，并持续带来收益。
需要注意的是，谷歌基于广告业务的强大生态系统带来的影响力可能不仅局限于市场经济领域，还能够进一步影响舆论，给谷歌带来政治力量。例如，在今年2月，乌克兰冲突爆发后，俄罗斯通信审查机构曾指责谷歌在视频网站YouTube传播虚假的和具有误导煽动性的数字广告，以宣传西方阵营的主张。同时谷歌还根据欧盟的一项制裁命令，在欧洲各地屏蔽了对俄罗斯官方媒体和卫星通讯社的访问。
美国行为研究与技术学会的高级研究心理学家、Psychology Today前主编罗伯特·爱珀斯坦(Robert Epstein)还认为，谷歌具有左右美国大选结果的强大能力，其搜索算法可以轻易地影响到摇摆不定选民的投票偏好。
故此，谷歌在数字广告市场上的绝对优势地位和其日渐强大的经济政治影响力，引起了政客们的担忧。CTDA中要求的一年数字广告交易超过200亿美元的大型数字广告公司和拥有数字广告生态系统的一部分以上的企业，实际上针对的主要目标就是谷歌，要求其除基本广告投放外，放弃其他的广告技术工具产品、交易平台服务等衍生业务。
但是，该法案能否通过、通过后如何实施、实施效果将如何，还有待实践检验。
03
CTDA释放出什么信号
在CTDA被提出之前，谷歌已经在美国面临多项反垄断调查与诉讼。
2020年10月，美国司法部对谷歌发起反垄断诉讼，认为其在搜索和广告业务上存在垄断行为。同年，美国35个州的总检察长也指控，谷歌利用反竞争行为来维持其搜索业务和广告的垄断地位。美国共和党10名总检察长也对谷歌发起了滥用广告技术的反垄断诉讼，在2021年另有6个州的检方加入到起诉行列。
在欧盟，谷歌也同样面临多起反垄断诉讼。
2017年6月，欧盟委员会裁定，谷歌滥用其在欧盟经济区13个国家的搜索引擎市场的支配地位，非法操纵购物广告搜索，并对其进行处罚。2019年3月，欧盟委员会指责谷歌通过技术手段偏袒其自有的在线广告展示技术服务，扭曲市场竞争，判罚其17亿美元。2021年6月，欧盟对谷歌展开正式的反垄断调查，以评估其是否违反了欧盟法规，偏袒自家在线显示广告技术服务，从而损害竞争对手的利益。
结合谷歌在欧美面临的多项反垄断诉讼，在立法上欧盟已经通过的《数字服务法》《数字市场法》，以及此次美国CTDA的提出，反映着美国、欧洲等经济体都在进一步加强反垄断监管。
而此次CTDA的提出，则体现了美国在打击科技巨头垄断上又迈出了一步，这种强监管态势在特朗普时期就有所体现，他在任时曾签署一项行政命令，誓言要通过《通信规范法案》第230条来打击像谷歌这样的网络公司。
美国现任总统拜登也曾在竞选时表示，如果当选总统，他将在司法部内部设立一个新部门，负责审查已经发生的和即将发生的大型并购交易。在拜登上任后，分别任命了以主张加强监管和反垄断而闻名的哥伦比亚大学法学教授吴修铭（Tim Wu）加入白宫国家经济委员会、哥伦比亚大学副教授莉娜·汗（Lina Khan）为联邦贸易委员会（FTC）主席，同时，新设设立白宫竞争委员会（The White House Competition Council）来协调和加强竞争。
值得注意的是，奉行精英主义的谷歌向来与民主党关系密切，而CTDA却由民主党和共和党参议员共同提出，或许显示出在美国民粹主义愈演愈烈的态势下，民主党内部的激进派和温和派之间还在进一步分裂，两党在面对科技巨头反垄断的态度上趋于一致。
有反垄断法专家评论称，CTDA若得到通过，将是一代人时间里美国反垄断法迎来的最大变更。纵观美国反垄断的历史，出现过布兰代斯主义、芝加哥主义、后芝加哥主义以及新布兰代斯主义等思潮。
过去几十年，美国受到芝加哥学派的影响，认为反垄断的目的是防止经济效率损失，政府应当减少对市场的干预，由此发展的后芝加哥学派则在此基础上更加强调消费者福利，因此执法机关对谢尔曼法（Sherman Act）、克莱顿法（Clayton Act）只是根据狭义的消费者福利标准来解读，更多关注涉嫌垄断的行为是否会引发面向消费者的价格上涨。但数字经济与平台经济等新经济业态的出现、数据与算法技术的应用、零定价模式等新商业模式的应用与科技寡头公司的崛起，给基于芝加哥学派的反垄断执法理念带来了新的挑战，改变了以往反垄断监管领域只关注经济效率和消费者福利的共识，更颠覆了美国政界党派对管控平台型大企业的一些传统观念。
但是，从现有的市场规制框架来看，规制谷歌数字广告业务的难度较大。美国及欧盟的反垄断调查、提起的反垄断诉讼往往要经历长达数年的司法程序，即使做出了判决，谷歌也能再次进行上诉，罚款对于谷歌的盈利而言也是九牛一毛，威慑力不大，故而诉讼的行为救济效果也不够明显，难以切实有效地恢复和保护市场竞争。而CTDA制定了明确的禁止规定，如果能够通过，也许能够直接拆分谷歌的数字广告业务，更加精准有效地达到保护市场竞争的作用。但是，也有许多反对意见认为，该法案将降低数字广告市场的效率。
与此同时，谷歌强大的经济与技术实力仍不可小觑，即使CTDA得到通过，谷歌的数字广告生态系统被拆解，也有可能会反向激励竞争。这一点从美国现代意义上第一部反垄断法谢尔曼法的制定与早期实施中也可观察一二，即看似通过联邦立法来规制大企业，而在客观上却刺激规制对象更快更好地调整其经营模式，澄清了在规制市场竞争行为过程中的未明确之处，使规制对象更好地聚焦其合规发展。可以说，美国在反垄断的每一次重大立法并没有限制规制对象的发展，反而是规范和激励了规制对象更好的发展，千万不要简单认为规制即为限制。
现实中，谷歌历经多年的开发优化和数据沉淀才成就了如今的算法技术和算力优势，这样的技术能力也是谷歌在数字广告市场获得优势地位的关键，即使CTDA通过也无法简单地改变这个事实。况且，作为美国领先科技的代表企业之一，美国当局也不愿意看到用一部法案就削弱了谷歌的全球竞争力。相反，美国更希望见到更多类似谷歌这样的企业得以创立和发展，当然也必然包括支持现在的谷歌更规范更健康的发展。在数据与算法技术的优势下，资金和技术实力雄厚的谷歌有可能会另辟蹊径，在数字广告市场开发新的商业模式与技术，从而获得新的市场优势地位。
陈兵为南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授，中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员；董思琰为南开大学竞争法研究中心研究助理
