6月8日，市场监管总局发布《中国反垄断执法年度报告（2021）》（下称《报告2021》，这是国家反垄断局成立后公布的首份反垄断执法年度报告，也中国的第三份执法年度报告。
《报告2021》对过去一年的反垄断情况进行总结，也将2022年定位为“完善反垄断体制机制、充实反垄断监管力量后的再出发之年”。今年将聚焦提高反垄断法治化水平，着力健全公平竞争法律制度体系，促进打造市场化法治化国际化营商环境；聚焦提振市场预期和信心，着力深化公平竞争政策实施，以公平竞争推动高质量发展；聚焦稳定宏观经济、畅通经济循环和增进民生福祉，着力加强重点领域反垄断监管执法；聚焦推进现代化监管体系建设，更加深刻认识市场发展规律和竞争监管规律，着力增强公平竞争治理能力和水平等。
01
执法力度空前
发布年度反垄断执法报告是国际通行做法，此举可促进反垄断执法规范化、制度化，并提高执法透明度。
梳理中国的三份反垄断执法年度报告可以看出，每年的发布时间都在提前。2019年的报告发布于次年12月25日，2020年报告在2021年9月3日发布（详见“2020中国反垄断执法报告深度解读”）。从篇幅来说，2021年的报告是三份中最短的，只有169页，2020年的报告最长，达267页。
《报告2021》显示，2021年全国共查处各类垄断案件175件，同比增长61.5%，罚没金额235.92亿元。
其中，查处垄断协议案件11件，罚没金额16.73亿元；查处滥用市场支配地位案件11件，罚没金额218.47亿元；公开处罚违法实施经营者集中案件107件，罚款7235万元；查处滥用行政权力排除、限制竞争案件46件。此外，审结经营者集中案件727件，同比增长53%，其中禁止1件、附加限制性条件批准4件。
对比三年数据可发现，2021年的罚没金额大幅增加。2019 年共立案调查垄断案件103 件，罚没金额 3.2 亿元。2020年的这一数据则分别是 179 件和 27.6 亿元。
浙江理工大学法政学院院长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王健指出， 2021年还有一个显著特点是对于违法经营者集中案件的查办速度有明显提速。“过去十多年，违法实施经营者集中的行为一直都存在，但是查办的案件整体数量不多，去年处罚了107件，创造历史新高。”他说。
对违法实施经营者集中行为案件，2019年作出行政处罚的是 18件，2020年是59 件。2021年案件数量同比增长近一倍。2021年，先后分6批对百余起互联网领域涉嫌未依法申报案件立案调查，对其中98 起案件公开作出行政处罚，涉及腾讯、阿里、美团、滴滴、京东、百度、字节跳动等主要平台企业。此外，腾讯收购中国音乐集团案，是反垄断法施行以来采取必要措施恢复市场竞争状态的第一起案件。
除腾讯收购中国音乐集团案，上述其余经营者集中案均未产生排除、限制竞争的效果，系因未提前申报的程序违法。据财经E法此前采访，互联网企业未进行提前申报或与其采取VIE架构有关。此前，对采取VIE架构的企业并购是否要进行申报，法律一直并未明确。直至2021年2月出台《平台经济领域反垄断指南》，才首次明确将涉及VIE架构的经营者集中纳入审查范围。
王健指出，该类案件对于规范防止资本无序扩张，促进公平竞争秩序持续向好，有重要意义。
《报告2021》用“有力保护市场公平竞争，促进高质量发展”来总结执法成果。对此，中国社科院大学副教授韩伟表示，反垄断在2021年引起各界高度关注，特别是平台经济领域系列执法令人瞩目。这有利于培育中国的竞争文化，有助于提升消费者素养。反垄断法自2008年生效已运行14年，韩伟指出，按照国际竞争网络（ICN）的标准，拥有15年以内执法经验的都属于“年轻竞争执法机构”（young competition agency），中国反垄断执法即将进入新的发展阶段，“相信也会进一步促进中国更快成为成熟反垄断辖区。”韩伟说。
2021年反垄断执法聚焦电商、外卖等重点领域，查处阿里巴巴集团和美团“二选一”垄断案，分别罚款 182.28 亿元、34.42 亿元，并要求涉案企业全面整改，促使平台企业自觉规范经营行为。
《报告2021》指出，目前平台经济领域“二选一”行为基本停止，市场竞争秩序明显好转，平台内商家特别是中小经营者获得更广阔发展空间，进一步增强发展活力。
02
确立系统治理规则
《报告2021》还称，统筹顶层设计和法治支撑，不断完善公平竞争制度体系。《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》经中央深改委第二十一次会议审议通过，这标志着公平竞争顶层政策框架的确立，完善覆盖事前、事中、事后全环节的公平竞争政策实施机制。
2021年，反垄断法修订取得重要进展，出台了《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南 》等一系列反垄断配套立法，为企业依法合规经营提供清晰指引。
科伟律师事务所（科伟史密夫斐尔联营办公室）合伙人、上海市场监管局反垄断执法专家库成员徐明妍认为，明确竞争政策体系是《报告2021》的最大亮点。她指出，竞争政策绝不仅仅等同于反垄断法。所谓竞争政策体系，是在宏观大环境下确定的竞争政策目标，相应在立法层面调整反垄断等法律规范，在执法层面聚焦特定行业或行为。
实际上，在2022年3月17日的全国市场监管系统反垄断工作会议上就提出，要“强化竞争治理的系统观念”。
徐明妍表示，通过进一步确立竞争政策在市场体系中的基础性地位，有利于厘清竞争政策和其他政策工具之间的关系，明确竞争政策在促进经济可持续、高质量稳定发展中扮演的重要角色，这将将直接影响政府和市场之间关系，以及企业和企业之间的竞争秩序。
反垄断法素被称为“经济宪法”，是构建公平市场秩序的基础法律。反垄断法修正草案将在6月下旬迎来第二次审议。
北京植德律师事务所合伙人叶涵表示，及时根据社会、经济发展，修订反垄断法，能够为解决一些因新技术、新业态而带来的新型垄断问题提供法律保障。例如，修正草案中新增了有关“轴辐协议”的条款，能有效解决对帮助、组织他人达成垄断协议类行为难以进行规制的难点。另外，修订草案大幅提升了各类垄断行为的处罚力度，这个也是与当前的经济发展水平相匹配。
韩伟指出，各国的基础性反垄断法律都非常原则，往往需要大量配套规则和案例来提升市场预期。此外，成熟反垄断司法辖区的执法力量和经验更为丰富，这也有助于降低反垄断法实施的不确定性。他表示，中国在规则细化、执法资源与经验积累等方面仍有很大的提升空间，这些都是构建公平市场竞争秩序必不可少的基础工程。
此外，《报告2021》在第三章中，还总结了互联网、公用事业、医疗、建筑、半导体、仓储物流、新能源汽车及充换电及化工等行业的执法情况。叶涵认为，未来一段时间这些领域可能仍是执法重点，建议相关企业特别重视反垄断合规问题。
除了市场监管总局层面的反垄断执法，《报告2021》对主要省市的反垄断执法情况也进行了梳理。叶涵建议，企业也需要关注地方的反垄断合规指引及执法动态。
03
增强国际话语权
国际合作交流也是2021年反垄断执法领域的一个重点，《报告2021》对此单独成章。
《报告2021》显示，2021年，市场监管总局采用线上会议、远程会见等方式，不断深化与其他国家和地区执法机构交流合作，积极参与国际竞争治理，为国际经贸往来营造公平竞争市场环境。全年开展外事活动 50 余次、参与案件执法交流 20 余次，反垄断国际合作取得良好成效。
叶涵表示，随着全球一体化和互联网经济的发展，具有垄断地位的企业往往是一些大型的跨国公司，或在不同司法辖区都有很强的市场力量。在这样的背景下，各国的执法机构都会关注主要反垄断司法辖区的动态，并保持紧密沟通。
通过交流合作，不同司法辖区的执法机构可以分享立法情况和执法经验，这对反垄断法发展及维护本地区市场竞争都有重要意义。叶涵举例称，欧盟的数字市场法（Digital Markets Act）预计将在2022年内生效，对数字市场的垄断行为进行更细致的规制，对于各司法辖区来说，欧盟的立法及执法经验有很强的借鉴意义。
徐明妍认为，中国积极对接高标准国际规则，有助于提高反垄断的国际话语权，参与全球竞竞争治理。
《报告2021》对第七届金砖国家国际竞争大会着墨较多。国务委员、国务院反垄断委员会主任王勇出席这次大会并致辞，金砖五国竞争机构负责人在线签署《金砖五国竞争机构负责人成都联合声明》。此外，中国还与欧亚经济委员会、巴基斯坦、新加坡反垄断执法机构签署反垄断合作备忘录。
韩伟指出，当前以国际竞争网络（ICN）、欧洲竞争网络（ECN）、经济合作与发展组织（OECD）竞争委员会为代表的竞争政策国际合作组织，仍由美欧主导，相关政策建议主要体现了发达经济体的需求。尽管竞争政策具有高度的国际可借鉴性，但发展中国家的不同国情仍是各国无法绕开的约束条件。作为金砖五国中最具影响力的国家，中国将发挥更为核心的作用，通过获得更多国际竞争政策话语权，为国际竞争治理贡献中国智慧。
