反垄断法修正草案将二审,哪些修改值得关注?

作者 | 财经E法 樊瑞 编辑 | 朱弢  

2022年06月17日 18:28  

本文2986字,约4分钟

“安全港”规则调整最大,新增健全经营者集中分级分类审查制度。

反垄断法距离完成修订又近了一步。

6月16日上午,全国人大常委会法制工作委员会举行记者会。法工委发言人杨合庆介绍,十三届全国人大常委会第三十五次会议拟于6月21日至24日在北京举行,将对反垄断法修正草案进行审议。这是对草案的第二次审议,第一次审议是在2021年11月9日。

据杨合庆透露,提请二次审议的草案进行多处修改。

在强化反垄断的大背景下,相关立法近几年明显提速。

反垄断法于2008年8月生效,十年后的2018年9月,这部法律的修订纳入十三届全国人大常委会立法规划。2020年1月,《反垄断法》修订草案公开征求意见。

2021年4月21日,全国人大常委会将修改反垄断法纳入当年度立法计划。同年10月19日,全国人大常委会第三十一次会议对反垄断法修正草案进行了初次审议。四天后,修正草案全文向社会公布。

缩小“安全港”规则适用范围

杨合庆在6月16日介绍,根据常委会审议意见和各方面的意见,提请审议的草案二次审议稿主要拟作五个方面的主要修改:一是根据反垄断执法体制改革的最新实践,明确“国务院反垄断执法机构”是本法的执法部门。二是进一步明确反垄断相关制度在平台经济领域的具体适用规则。三是完善垄断协议“安全港”规则。四是对未达到申报标准的经营者集中的调查、处理程序进行完善。五是对经营者集中的审查工作提出具体要求。

关于反垄断法的执法部门,现行反垄断法的规定是“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构”,一审修正草案中改为“国务院市场监督管理部门”,二次审议稿为何又做调整?中国政法大学民商经济法学院教授焦海涛解释,这次修改其实是“改回去”。2021年11月,国家反垄断局挂牌,成为执法部门。焦海涛表示,如果未来机构再进行改革,或是执法机构的名称再发生变化,按照现在的修改会更加严谨、更加合理。

将要进行二次审议的草案是在一次审议草案版本上,吸纳相关方面意见调整修改而成,目前已形成相关文件。据知情人士透露,二次审议稿的整体修改幅度不大,仅有少部分有实质性调整,大部分都是文字的微调,修改后表述更加严谨和完善。

上述知情人士表示,修改最大的地方是对“安全港”规则的调整。此前的一审修正草案新增了“安全港”规则条款,对中小企业的垄断协议做出了例外规定。按照草案第19条的表述,达成垄断协议的经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准的,原则上不予禁止。

“一审稿中的‘安全港’规则适用于包括横向和纵向在内的所有垄断协议,这次调整后的‘安全港’仅被置于纵向垄断协议的条款之下。”上述知情人士表示,这是一个实质性的调整。

所谓横向垄断协议,是指具有竞争关系经营者之间达成的垄断协议。具体包括:实施固定价格、限制产量、划分市场、限制购买或开发、联合抵制其他竞争对手等排除、限制竞争的行为。纵向垄断协议,是指在同一产业中处于不同层次、没有直接竞争关系但存在交易的经营者之间,通过明示或者默示的方式达成的排除、限制竞争的协议。具体行为包括:维持转售价格协议、独家销售协议、独家购买协议、选择性销售协议、特许权协议、搭售或者附加不合理条件等。

杨合庆在记者会上回答提问时也表示,“安全港”的规则不包括竞争者之间订立的横向垄断协议。

焦海涛认为,之所以做出这一修改,可能是基于横向垄断协议往往危害更大的考虑,因此需要更严格的规制。他指出,“安全港”规则主要借鉴自欧盟,而欧盟设置了两种“安全港”规则:一种是适用于纵向垄断协议的推定豁免规则;另一种是同时适用纵向和横向两种垄断协议的微量不计规则,即如果协议当事方的市场份额非常低,则其对市场的消极影响可以忽略不计,可不予关注。

新增经营者集中分类分级审查制度

杨合庆在记者会上表示,修正草案总结反垄断执法实践,借鉴国际经验,对反垄断相关制度规则作了进一步完善。包括完善垄断行为的认定规则,以及经营者集中的审查制度。

比如,实践中有些经营者自己不订立垄断协议,但是组织别人制定垄断协议,妨碍公平竞争,修正草案增加条款,对此加以禁止。此外,草案还完善了纵向垄断协议的认定规则。对于经营者与交易相对人达成的纵向垄断协议,经营者能够证明不具有排除、限制竞争效果的,法律也不予禁止。

关于经营者集中方面,草案增加了未达到申报标准的经营者集中的调查、处理程序。对于未达到申报标准,但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中,执法机构可以要求经营者申报,经营者不申报的,执法机构应当依法进行调查。同时,增加了经营者集中审查期限终止计算的情形和通知要求,规范经营者集中审查程序。

据杨合庆介绍,按照党中央关于加快建设全国统一大市场的决策部署,修正草案要求国务院反垄断执法机构健全经营者集中分类分级审查制度,依法加强对涉及国计民生的重要领域的经营者集中的审查,提高审查质量和效率。

焦海涛表示,健全经营者集中分类分级审查制度也是二次审议稿的新增内容。他分析,未来执法机构将加强对金融、传媒、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查,提高审查质量和效率,强化垄断风险识别、预警、防范。

修法回应平台经济挑战

回应平台经济发展的新挑战,是修订反垄断法的重要原因之一。

此前,上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林向财经E法介绍反垄断法修订的三大背景。其一是反垄断法已经实施了14年,需要根据现实中的突出问题,调整和完善相关制度规则,为在新形势下强化反垄断提供法律依据和保障;其二是最近十年来,中国平台经济发展迅猛,需要通过修法回应其提出的新挑战,对相关规则进行明确和必要的调整,以规范平台经济发展;其三是2015年以来,竞争政策以及公平竞争审查制度越来越受到重视,需要基于构建广义竞争政策的要求,通过修法明确前者的基础地位以及后者的法律地位。

那么,反垄断法修订如何回应平台经济领域的反垄断问题?

杨合庆表示,反垄断法修正草案贯彻落实党中央关于强化反垄断和防止资本无序扩张的决策部署,根据平台经济领域竞争方式和特点,进一步明确了反垄断相关制度在平台经济领域中的适用规则。既有总扩性的规定,比如在总则中规定,经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等,从事本法规定的垄断行为,排除、限制竞争。同时也有针对垄断行为类型规定的细化规则,比如在滥用市场支配地位一章中规定了专门条款。

焦海涛表示,当下平台经济领域的各种垄断行为大多都可以被反垄断法所规制。在他看来,作为一部基础性法律,反垄断法的包容性很强。即使受到各方关注的平台经济垄断行为,诸如“二选一”、最惠国条款、大数据杀熟等不过是传统垄断行为的特定化表现,都可以在既有的反垄断法框架下进行分析。

此外,焦海涛还指出,反垄断法适用于所有领域的垄断行为,只要损害市场竞争秩序并损害消费者利益的,都要对其进行规制,不会只盯着一个领域。“真正理性的执法一定是常态化的。”他表示。

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