共享经济前景:如何平衡规制与发展?

作者 | 财经E法 樊瑞 张剑 编辑 | 郭丽琴  

2022年09月18日 22:16  

本文3871字,约6分钟

规制的根本目的应是促进发展。

从街道上飞驰而过的各色共享单车,到出行必备的打车软件,再到旅游时选择打卡的网红民宿,仅7年时间,共享经济已悄然改变人们的生活方式。

经过多年发展,中国共享经济的市场格局和监管环境均发生改变。未来该如何有效平衡“加强监管”与“鼓励创新”?

9月9日,北京师范大学法学院和澄观治库联合发布《中国共享经济规制研究报告(2018-2022)》(下称《报告》)。

《报告》指出,中国的共享经济已经从前期亏损阶段,开始步入盈利时代,需更加关注社会公平、平衡新旧业态权益。《报告》建议,未来相关部门之间可建立合作规制机制,确保政策制定和实施的一致性,并持续优化营商环境。

《报告》的发布会上,来自监管机构、研究机构和行业代表,围绕着共享经济领域的监管议题展开讨论。其中一个重要议题是,如何采取合理合法的规制举措,促进共享经济行业的长期健康发展。

有专家指出,虽然政府在共享经济的发展早期规制不足,但现在已法规完备,则应进一步关注规制效果和创新激励。另有专家表示,平台企业需要更加重视自我规制,并应承担相应的主体责任。

共享经济监管的两个挑战

《报告》负责人之一,北京师范大学法学院副教授王静表示,如何对共享经济进行监管是一个全球难题。之所以将共享民宿、网约车和共享两轮车都纳入《报告》之中,是因为这三个领域都是强监管领域,会对相关业态发展产生直接影响。

《中国法学》编审、澄观治库特聘顾问吴雷介绍,《报告》主要聚焦前述共享经济的三大典型领域,旨在研究分析不同阶段对共享经济的规制思路。她说,自2018年开始,《报告》的研究团队开始跟踪研究,并前往相关企业和公安、文旅、交通、市监等部门展开过多轮调研,同时也持续关注地方政策法规。

《报告》发布会现场

《报告》认为,目前共享经济的发展仍然面临着新的挑战。

挑战之一为,共享经济定义的核心是“分散资源”还是“闲置资源”。

《报告》援引了国家信息中心对“共享经济”定义:利用互联网平台将“分散资源”进行优化配置,通过推动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的创新,提高资源利用效率、便利群众生活的新业态型模式”

但有监管机构人士认为,从严格意义来说,共享经济的本质特征是在没有新的生产情况下产生的经济,即不浪费社会资源和生产成本,最大程度提高对“闲置资源”的利用。他指出,如果强调对“闲置资源”的利用,共享两轮车就不属于共享经济的范畴,更多是一种租赁行为。

中国信通院政策与经济研究所总工程师何霞指出,一般来说,共享经济有广义和狭义之分。从广义来看,随着平台技术的发展,共享经济和租赁之间的关系很难区分。从狭义来看,共享经济只包括现有物品与服务的共享。但两种模式面临的政府监管并不相同:“对租赁的监管相对简单,经验也更成熟,但是对于共享经济,监管机构则面临更大的压力。”她说。

王静回应称,共享经济起源于欧美国家,最初对这一业态的理解确实偏向于利用“闲置资源”。但在国家发改委等八部门2017年联合印发的《关于促进分享经济发展的指导性意见》,则强调对“分散资源”的利用,“分享经济在现阶段主要表现为利用网络信息技术,通过互联网平台将分散资源进行优化配置,提高利用效率的新型经济形态”。

挑战之二为,如何通过规制促进行业的长期健康发展。

时至今日,除便利人们的日常生活,共享经济还为社会进步做出巨大贡献。一方面,以网约车为代表的共享经济,成为吸纳就业的蓄水池;另一方面,共享经济为构建新创业环境、提升经济新动能发挥重要作用。

前述监管机构人士强调,规制的根本目的是促进发展,当下应该探讨如何采取合理合法的规制举措,促进共享经济行业的长足发展。

关注规制效果和创新激励

《报告》指出,未来共享经济发展将有三大趋势,即业态持续丰富、开始步入盈利时代,以及更加关注社会公平、平衡新旧业态权益。

具体来说,共享经济有跨行业、涉及企业众多和就业岗位容量巨大等特点,是一种具有高度弹性的经济业态,消费者的消费方式和理念不断被重塑。

共享经济发展前期,为快速抢占市场份额,部分企业采取大量投放、低价竞争、高额补贴等方式吸引用户,给公众造成了“共享经济是免费经济”的错误印象。伴随行业发展回归理性,企业开始收费、涨价。共享两轮车、共享充电宝是其中的典型代表。

同时,共享经济发展中也产生一些新问题,包括平台用工困境、新业态对传统行业的冲击、算法黑箱等问题。

在立法层面,北京师范大学法学院教授汪庆华分析指出,过去几年,从《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《密码法》《电子商务法》等专门性立法到《消费者权益保护法》以及相关的行政法规,目前中国已建立相当完备的法律体系。通过立法和一些监管举措,回应了新业态的各类问题。但汪庆华强调,从早期规制不足,到现在法规完备,未来应进一步关注规制效果和创新激励。

中国政法大学法与经济研究院教授张卿认为,监管应当主要关注共享经济所在领域的市场失灵问题(往往体现为风险)的表现和新特征,研究现有的私法救济机制和市场监管手段能否能以较小社会总成本来解决这类问题。张卿指出,“目前一些地方政府仍普遍采用行政许可手段”,因此建议应当寻找监管和合规成本较低,但却能精准实现规制目标的非许可手段,比如备案、强制性标准等方式。

国家信息中心分享经济研究中心副主任于凤霞指出,未来的规制一定不仅是政府行为,而是包括平台企业在内的各方协同治理,这意味着平台企业需要越来越重视自我规制,并承担相应的主体责任。

“我们认为,对制度建设和规制问题的研究,一定是场景导向、行业导向、应用导向的”。于凤霞说,共享经济近十年的发展历程,提供了一个观察新业态规制建设发展的切口,比如跨部门监管和利用技术手段的全链条监管。

基于行业趋势,《报告》提出了四项建议。

其一是要继续完善相关配套制度。《报告》认为,在“支持发展”的顶层设计下,也更加注重发展共享经济的“创新发展”、“健康成长”和“新型规制模式”。

其二是升级规制理念,搭建联合规制体系。考虑到共享经济规制涉及到多个部门,容易出现“九龙治水”的现象,监管机构应当建立合作机制,确保政策一致性。

其三要持续优化营商环境。王静指出,一些城市为共享单车企业进入当地市场设置较高的门槛。比如,将共享单车或者共享电动车的经营权打包出售,并以“价高者得”的拍卖方式来确定中标企业。

王静指出,虽然此举在一定程度上增加了地方财政收入,但是却增加了企业的成本,甚至影响正常经营。更重要的是,这种做法实质上设立了行政许可,涉嫌违反《行政许可法》《反不正当竞争法》和《反垄断法》的有关规定。

其四,强化平台企业合规建设。加强平台企业的合规建设是完善共享经济规制体系必不可少的环节。因此,要提升平台企业合规自觉性、调动建立行业自律自治机制的积极性。

平衡规制与发展

《报告》将中国的共享经济分为三个阶段。其中,2015年至2018年为初步发展阶段,2018年至2019年为加强规制阶段,2020年开始进入坚持发展与完善配套制度阶段。

其中,初步发展阶段确立了以“鼓励创新,包容审慎”的核心原则,推动共享经济高速发展。2016年,中国成为全球首个实现网约车合法化的国家。

而加强规制阶段是共享经济部分领域问题集中爆发的阶段:社会、市场和公众对出台规制制度的呼声高涨。

行业格局也已发生变化。以共享出行领域为例,该行业在2018 年的增速明显放缓,从2017年的57%下降至 23%。以滴滴为代表的独立网约车平台,正面临来自聚合平台的挑战。据交通运输部网约车监管信息交互平台公布数据,2022年7月共收到6.95亿单订单,其中提供中介和信息服务的聚合平台完成1.53亿单,占比达22%。“面对聚合平台冲击等方面原因,网约车市场将出现‘去龙头’现象,多平台共存是今后的发展趋势。”澄观治库研究员梁亚伦表示。

《报告》认为,2018 年以来,中国共享经济规制的一个重要节点是《电子商务法》的颁布。进入2019年,国家层面推进了共享经济标准化建设,并针对平台经济发展制定了相关政策,综合运用行政、法律、技术等监管手段,加强监管。

约谈对促进网约车发展发挥重要作用

梁亚伦介绍了2018年—2022年中国网约车规制研究。他指出,行政约谈已经成为政府重要的规制手段之一。据他们统计,2018年至2022年8月,中央和地方有关监管机构对网约车平台进行50多次约谈。

2020年之后,在宏观经济形势和疫情的双重压力下,共享经济表现出强健的韧性,不仅在创新方面继续有所突破,还在稳民生保就业、推动复工复产和经济社会数字化转型方面表现突出。因此,《报告》指出,中国继续采取了“坚持发展共享经济、加快出台共享经济领域相关配套规章制度”的政策。

面向未来,共享经济领域如何兼顾“规制”与“发展”的平衡,仍是需要长期关注的课题。

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