40年求索:守护一座活着的古城

《财经》杂志 文/熊琳琅  

2022年10月25日 13:19  

本文4923字,约7分钟

大体量的古城保护,与“盆景式”古迹保护有本质区别,如何兼顾保护与发展的造血能力与活力,以及居民多元化民生诉求等难题,苏州并无现成答案可循。苏州人用富有前瞻性的整体保护意识,以“微更新”“渐进式”的细致做法,凭着勇于先行先试的创新意识,正在探索一条保护与发展同步并行之路

如今的苏州姑苏区阊门灯火通明,成为寻找古城根脉的重要观光地。摄影/任祝成

 

“一城粉黛,半城园林”的苏州,自古以来就是江南水乡的代表,是享誉世界的历史文化名城。2500年前,伍子胥建苏州城,规划了道路系统与水系网格结合的双棋盘城市格局。从此,苏州便在这一物产富庶的水土上稳步发展,城址从未发生变迁。

在最早的苏州地图——南宋绘制的《平江图》上,伍子胥奠定的城市格局基础清晰可见。众多街巷名、桥名、塔名沿用至今,几经兴衰的地面建筑依然保持着《平江图》描绘的姑苏肌理与风貌。

从40年前启动系统性保护至今,苏州是全国首个也是唯一一个将古城整体进行规划保护的城市,历史城区范围达到了世界少有的19.2平方公里。大体量的古城整体保护,与“盆景式”古迹保护有本质区别,如何兼顾保护与发展的造血能力与活力,以及居民的多元化民生诉求等难题,苏州并无现成答案可循。

苏州人用富有前瞻性的整体保护意识,以“微更新”“渐进式”的细致做法,凭着勇于先行先试的创新意识,正在探索一条保护与发展同步并行的路。

对于苏州来说,延续一座“活着的古城”,既是苏州人引以为豪的城市文脉传承,也是筑牢这座城市历久弥新的文化根基和发展底气。

 

古城保护 规划先行

“规划先行”已成为苏州近年来城市发展工作的基本共识,古城保护也不例外。

20世纪80年代后,伴随着经济建设兴起,苏州与许多飞速发展的城市一样面临土地紧张、人口膨胀、环境污染、交通拥堵等问题,处于城市中心的古城承载能力达至上限。1982年,经专家学者对抢救古城的呼吁,苏州被列入国家首批历史文化名城。同时,苏州开始编制完善第一版《苏州市城市总体规划》(下称“总规”)。总规确立了“一城两线三片”的保护范围,“全面保护古城风貌”准则也随之确定。

苏州以超前的意识和魄力确立了实现经济发展与古城保护“双赢”目标。总规严格控制古城建筑高度不超过24米,坚决不搞推倒重来,以近乎严苛的规定“把车刹住”。

但只有保护,没有发展终究不可持续。苏州大刀阔斧地将不适合古城风貌的工厂关停、搬迁、改造,同时在古城东西分别建立新城。以建筑界泰斗吴良镛先生基于苏州“四角山水”格局提出的“一体两翼”构想为基础,1992年起,苏州在古城以西建设高新区;1994年,与新加坡合作开始在城东发展工业园区。

高新区与工业园区的发展,推动了古城产业外迁、人口松动,为基础设施改造和古建筑保护提供了空间,从根本上缓解了古城负担。在经过小范围古宅保护试点后,苏州制定了“街坊为重、民生为准”的详细保护规划,探索由点、线、面过渡至成片综合改造的保护方案。进入21世纪,在坚持保护古城风貌的前提下,苏州又渐进式、小规模地探索了历史街区的修护。

2012年,随着苏州的行政区划调整,19.2平方公里的历史城区成为姑苏区核心组成部分,各类行政资源得到进一步整合,保护立法得以强化,合力逐渐形成,姑苏得以更加系统地展开城市风貌提升、片区综合整治、河道清淤等工程。

在宏观保护规划体系之外,苏州细致地制定了分层次、分年代、分系列的策略。在单体保护、街坊保护到历史文化街区保护上,涉及内容涵盖城市经济社会文化发展等全部要素,强化长效管理。在规划支撑体系上,苏州通过大量梳理调研,结合地方特点,制定了多种地方法规、规章和规范性文件。针对诸如建筑、河道水质、古城墙等具体而关键的保护对象,推出保护条例和相对应的指导文件。

40年来,城市发展理念不断充实,但第一版总规始终是苏州城市规划的制定基准,19.2平方公里的历史城区始终是“苏州的心脏”。如今,从干将路自西向东望去,古城的24米天际线与工业园区450米的天际线的对比形成了独一无二的城市轮廓。“双面绣”似的景观,是苏州城市发展过程中坚守对古城全面保护的最直观呈现。

 

利用才是最好的保护

对比大多数体量小、保护任务相对单一的历史街区和城镇,苏州古城在规划设计、搬迁改造、资源整合等方面面临更复杂的情境以及更多元化的诉求。

苏州奉行了吴良镛先生针对老城更新所提出的有机更新理念,核心是改善居民生活条件,完善城市功能,使老去的城市重新焕发生机;而所谓有机,则是将城市、建筑、业态、居民看作一个完整的生态体,为人文关怀和历史文脉赋予具体的空间载体。

早期对控保建筑“福尔马林式”的死保无法响应居民对生活质量的诉求,无法改变大杂院式的过时结构和生产生活隐患,苏州很早就树立了“利用才是最好的保护”的观念。通过“微更新”“渐进式”的保护更新,由点到面,从古宅、街巷、街坊,到片区进行了基础设施优化、风貌提升、安防整治等工程。

傍河而建的平江路是苏州古城中历史价值最高的街区之一,这一地段的保护严格遵循了“点式”更新原则,避免大拆大建,保护了街区的原真性。在旅游价值的处理上,平江历史街区坚持不搞过度商业开发,不追逐千篇一律的“网红”业态,合理布置商业活动的范围和比重,打造了诸如将潘祖荫故居改造为精品酒店的有机更新项目。局部商业开发的收入持续反哺街区的环境整治和基础设施更新工作,最大程度改善了居民生活品质,保持了水乡街区的居住功能。

尤为不易的是,作为古城保护领域先行者,苏州在具体操作中的很多设想和问题没有标准可循。因此,“有机更新”的过程充分结合了有效论证、大胆尝试、小步徐行的做法。

20世纪80年代末开始,苏州城建部门与专业人员一起,首先审慎选取了部分古建宅院,对改造更新进行了规划鉴定和操作试点。鉴于“古宅新居”的经验积累,苏州又开始探索以街为单位的较大范围的更新。90年代,古城更新工作开始成片推进。著名的桐芳巷住宅小区的更新成为全国老旧小区改造的标杆案例,但也在专业领域引发了不同声音。在桐芳巷之后实施的解危安居工程中,苏州就加强了对全面保护古城风貌的重视,以保护为主推进老旧街坊的基础设施现代化。

面对保护更新过程中的经验盲区和政策壁垒,苏州不断总结经验并吸取教训,持续提升认识、形成共识、明确原则。通过持续的论证和修正,苏州在可控范围内对新路径新做法进行较为大胆的尝试,探索出了可复制推广的保护更新模式。一些曾经被认为不合时宜的做法,随着时代发展也被证明是维护古城价值的“先见之明”。

用姑苏区古城保护委员会(下称“古保委”)主任朱依东的话说,苏州在古城保护和更新上拿出的都是经得起推敲的作品,不会犯原则性错误,出现问题时能及时刹住车,也能静心再思考。

 

先行者的困境与思考

苏州古城在整体保护方面的效果有目共睹。2012年,姑苏区成为全国唯一的国家历史文化名城保护区。2014年,苏州获得中国首个“李光耀世界城市奖”,古城保护工作受到了这一“城市规划界诺贝尔”奖的高度肯定。但古城保护者也没有避谈瓶颈。

面对一座大体量整体保护的古城,传统保护与发展更新仍未形成可持续可复制的模式。

一方面,苏州陆续进行了多维度的古城民居改造探索,但依然无法形成既满足人居需求,又满足经济考量的理想“改居成居”模式。另一方面,作为商业业态使用的历史建筑,虽然在文物和建筑保护维度上完成了硬件更新,但从软件上看,业态模式仍不清晰。近年来涌现出“蓝·SPORT文化创意产业园”“东升里”等一批旧城空间焕新项目,尝试为古城注入新消费业态,吸引年轻群体,但整体业态空心化、同质化,自我造血能力不足等问题仍然很突出。

古城的人口结构、基础设施、产业层次的优化有助于形成保护与发展的良性循环。但目前亟须面对的,是在建筑权证、资源配置、政策机制等方面的困境。

明晰权证,是接下来让古城保护得以可持续发展的最底层基础。目前古城中大部分控保建筑为公有产权或房管局代管,很多作为“廉租房”使用的控保建筑普遍存在“七十二家房客”现象,老化建筑和公共空间缺乏清晰的产权确认,没有明确的保护责任方。对于政府,缺乏持续的拨款支撑,保护修缮投入大、效率低、回报慢;对于社会资本,没有明确的产权认定和更新标准,无法顺利参与保护;对于居住人,对使用权破碎的公房保护意愿不强,价值诉求也难以协调,导致院落空间私搭乱建现象严重,建筑存续状态堪忧。

对此,专注老宅修缮保护的苏州文旅集团深有体会。在他们的经验中,所有得以顺利进行的保护更新和活化利用,都基于在前期工作中理出一套基本清晰的权证系统。只有这样才能让建筑的活化利用拥有制度基础,唤醒更多“沉睡资源”,以市场化的方式实现经济效益与社会效益平衡。

在朱依东的思考中,“小地块的出让”或许是尝试路径。“小地块”可以最大程度地将“出让”风险控制在一定范围内,便于探索合理的出让流程。但明晰、多元化的产权仍是前提。

“如果能在产权方面有所突破,有望引入社会资本从资源和资金上支持古建筑的改造;政府同时从方向上控制低水平建设与浪费,就可以避免逐利式的房地产开发,坚守对古城肌理的维持,继而形成真正可复制推广的‘改居成居’模式。”朱依东表示。

然而在实践中,对于产权的变更、多元化以及商用转民用等问题,都没有现成的规章制度可循。虽然2021年《姑苏区城市更新试点工作实施方案》出台,开始在权证办理、规划等机制上探索创新灵活的运行系统,但是探索能够走多远,实践者仍然心里没底。

在具体问题的处理中,机构设置中并没有专门集中统筹古城保护的单位,文物、住建、公安、国土、旅游等多个部门都可以对保护与更新行使一定管理权。当涉及消防安全、建筑性状和功能、修缮标准和程序,以及上文提到的权证等问题时,职责交叉、管辖错位,因多头管理导致的实际管理缺位时有发生。

例如对消防安全的把控,就常常让实操者们感到难办。苏州的古建筑多为木质结构,旧有设置很难满足现代消防和建筑安全要求。住建系统要求古建进入报建体系,满足消防审验。而文物系统更关注消防设施在古建中应合理设置,遵循最小干预原则。

又如管线改造中的安全间距问题,相对过时的安全规范已不再适合指导现代对古宅更新中的操作。作为修缮执行者的基层保护者,面对固定的法规条框,往往很难推进工作。

面对政出多门,姑苏区很幸运地拥有一个全国城市中少见的机构——古城保护委员会,其工作涵盖历史遗存资源调查、文物保护利用、保护工作指导协调等方面。古保委是一个相对弹性的组织,当前正从顶层设计上协同各部门工作,下一步争取形成稳定的行政职能,打造古城保护决策和执行机制的连贯性。

与此同时,自下而上的努力或许更加重要。在一些缺乏先例,出现管辖空白或矛盾的问题上,苏州的创新尝试和政策工具选择时有与国家层面的规定不完全符合,但若长期靠“特事特办”“一事一议”,无法从根本上高效推进工作。朱依东坦言,创新定有风险,但墨守成规必不是创新。

对于坚持创新的苏州人来说,坐等政策、循规蹈矩无法继续探索对这座古城的全面保护;苏州人也应该被提供适度的试错空间和针对不同条块的制度弹性,方能推动苏州充分运用小切口、渐进式更新的重要经验,面对问题审慎研判、大胆解决,并形成可推广、可复制的新制度,催生古城新的活力与生机。

(作者为《财经智库》助理研究员;编辑:袁雪)