12月19日晚间，新华社消息，国务院已于12月2日下发《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称《意见》），提出六大方面，共计20条构建数据基础制度体系的政策举措，又称“数据二十条”。
“‘数据二十条’出台的背景是，数据作为新型生产要素，具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，对传统产权、流通、分配、治理等制度提出新挑战，亟需构建与数字生产力发展相适应的生产关系，不断解放和发展数字生产力。”国家发展改革委负责人表示。
具体而言，“数据二十条”提出以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线；围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个重点构建四大制度；推进加强组织领导，加大政策支持力度，积极鼓励试验探索，稳步推进制度建设等四项措施。
一直以来，数据产权“三权分置”，构建多层次数据交易市场体系，推动公共数据共享流通等创新举措受到各界高度关注。
“数据二十条”提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，构建中国特色数据产权制度体系。
业内人士认为，权属问题解决后，数据要素后续的定价、流通、交易等环节也将有望突破，进而令其真正成为一种资产。中国光大银行副行长杨兵兵在2022全球数字经济大会上表示，也许在未来某天，商业银行会有各种卡用于记载客户的数据资产，数据存在银行还能产生利息。
“这个文件的总体精神是促进数据的社会化利用。”华东政法大学教授、互联网法治研究院院长高富平对《财经》记者表示，“‘数据二十条’最重要的（意义）是确定了数据基础制度设计的指导原则，构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度。”
前述国家发展改革委负责人表示，构建数据基础制度体系，是新时代中国改革开放事业持续向纵深推进的标志性、全局性、战略性举措，有利于充分发挥数据要素作用，赋能实体经济，推动高质量发展。
12月20日开盘后，A股数据要素概念股走强，安妮股份（002235.SZ）、生意宝（002095.SZ）等股票涨停。截至当日收盘，相关概念股多数走弱，生意宝、安妮股份、零点有数（301169.SZ）等少数个股股价维持上涨。
构建四大制度
早在2022年6月22日，中央全面深化改革委员会已经审议通过“数据二十条”，并披露将围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等四大方面做出部署，构建相关制度体系。随着全文下发，数据基础制度体系建设的更多细节得以问世。
“数据二十条”提出，要以前述四大方面为重点，构建四个制度，分别是数据产权制度，数据要素流通和交易制度，数据要素收益分配制度，和数据要素治理制度。
在数据产权制度方面，《意见》提出建立探索数据产权结构性分置制度。具体而言，建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。同时，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等“三权分置”的产权运行机制，推动数据使用权交换和市场化流通。
多位曾参与《意见》起草工作的人士告诉《财经》记者，数据要素与传统生产要素不同，其本身具有非排他性、非竞争性，并且只有在共享流通中才具有价值，如果用传统要素的所有权概念去对数据确权，只能走进死胡同。
上海数据交易所研究院院长黄丽华表示，数据资源持有权体现了对数据资源持有者的权益保护，数据加工使用权是包含加工权、使用权的复合权益，数据产品经营权是包含收益权、经营权的复合权益。通过上述安排，《意见》认可了数据以“产品”形态流通的行业实践，认识到通过数据产品化，可以将劳动、资本等生产要素附着在数据要素上，提供更高质量的数据要素供给，而以往困扰法学界的所有权问题则被淡化。
此外，数据产权制度框架下，《意见》进一步提出，推进实施公共数据确权授权机制，推动建立企业数据确权授权机制，建立健全个人信息数据确权授权机制，建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度。
其中，公共数据确权授权机制被认为是一大亮点。
中国信通院云大所大数据与区块链部副主任闫树告诉《财经》记者，近年来，国内公共数据开发利用水平在行业及地方层面有大量创新探索，例如北京金融数据专区、上海数据条例、广东公共数据资产登记等先进实践案例。与此同时，国内公共数据的供给一直被寄予厚望。《意见》提出，对于公共数据应“加强开放共享和统筹授权使用，打破数据孤岛”，鼓励公共数据“以模型、核验等产品和服务的形式向社会提供”，并推动不承载个人信息和影响公共安全的公共数据按用途加大供给使用。对于通过授权机制开展公共数据运营，《意见》给予了各地区各部门以明确预期。未来，国内公共数据的供给将有望突破。
在数据要素流通和交易制度方面，《意见》提出构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系，具体包括：完善数据全流程合规与监管规则体系，统筹构建规范高效的数据交易场所，培育数据要素流通和交易服务生态，构建数据安全合规有序跨境流通机制等四大举措。
此前，高富平对《财经》记者表示，要培育一个上规模的数据要素市场，除了流通交易规则，还需要一系列行业标准，包括技术标准和法律标准，前者解决技术上的互联互通问题，后者解决数据流通范围的问题。对此，《意见》表示，将出台数据交易场所管理办法，建立健全数据交易规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，降低交易成本。
此外，就数据要素定价问题，《意见》提出，支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价。
在数据要素收益分配制度方面，《意见》提出，要健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制。具体而言，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益，依法依规维护数据资源资产权益，探索个人、企业、公共数据分享价值收益的方式，建立健全更加合理的市场评价机制，促进劳动者贡献和劳动报酬相匹配。另一方面，《意见》要求更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用。逐步建立保障公平的数据要素收益分配体制机制，更加关注公共利益和相对弱势群体。
对此，国家发展改革委负责人进一步解释，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，即在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜，在二次分配、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体，防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险挑战。
在数据要素治理制度方面，《意见》提出，创新政府数据治理机制，压实企业的数据治理责任，充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用三大举措，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。
激活数据要素价值
“一定程度上，当前的数字生产力的发展与现有生产关系不够匹配，主要体现在数据投入创造了更多生产力，但是现在的生产（分配）关系里没有体现出数据参与贡献分配。”提及“数据二十条”出台背景，一位数据要素领域的专家对《财经》记者表示。
《国家数据资源调查报告(2021)》显示，2021年全年，中国数据产量达到6.6ZB（泽字节，1泽字节约为1万亿GB），占全球数据总产量(67ZB)的9.9%，仅次于美国(16ZB)，位列全球第二。信通院发布的《中国数字经济发展报告（2022年）》显示，2021年中国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达到39.8%。
与庞大的数据量和数字经济规模相比，数据本身作为一种资产的路径却不甚清晰。“比如说客户在我们手机银行上开了个户，你说这个数据到底是他的还是我的？银行能否把用户数据当做本行资产去估值？”某股份制银行科技部门负责人对《财经》记者表示。隐私计算技术服务商洞见科技合伙人、副总裁李博告诉《财经》记者，尽管当前部分数据交易所在探索新型数据交易模式，但由于数据权属问题还没彻底解决，大部分数据产品仍沿用了传统的定价模式。作为上海数据交易所的制度设计者之一，高富平亲自参与了不少数据产品的挂牌工作，他对《财经》记者表示，当前在交易所挂牌的数据产品，要么是在做数据库分销，要么是按字段、时间段付费的传统数据交易方式的变种。
中国信通院院长余晓晖撰文称，数据的资产化是指通过界定数据权属、评估数据价值、确定数据价格、促进数据交易流通以实现数据价值的过程。中国数据资产化的探索已经展开，但受制于数据权属制度、定价制度、分配制度等均不明确的原因，使得数据资产化的探索仍处在初级阶段。在余晓晖看来，“通过加快数据产权制度、数据流通交易制度、数据收益分配制度、数据安全治理制度四大类基础制度建设，“数据二十条” 以基础制度破解数据要素价值释放中的基础性问题，既顺应了经济社会数字化发展到深层次后迫切要求从生产要素这一价值源泉处寻求发展新动能的客观规律，也是对当前社会各界苦于没有解决数据基础性问题而无法将海量数据价值全面开发出来这一现实痛点的政策响应。
前述数据要素领域的专家对《财经》记者表示，《意见》提出构建的四个制度，实际上也对应着当前国内发展数字经济尤其欠缺的四大方面。他进一步表示，目前数据要素市场建设欠缺很多具体的规则，“数据二十条”虽然没有给出每一部分具体实操层面如何落地，但点出了未来政策布局的方向。“相信未来几年，数据产权、流通交易、收益分配、安全治理的各种实施细则将会陆续出台，中国数据要素市场将会从‘自主探索’走向‘有据可依’。”
国家发展改革委负责人透露，接下来将围绕健全顶层设计、推进实施试点示范、培育数据要素市场、夯实数据要素基础设施、强化数据要素高质量供给、加强工作整体统筹力度等六大方面，推动“数据二十条”落地。具体举措包括不断丰富完善数据要素各方面制度体系和配套政策，打造“1+N”数据基础制度体系；在有条件的地方和行业开展数据要素流通使用试点示范；引导大型央企国企、大型互联网企业加大数据流通使用等。
