哈佛开学的第二天，哈佛大学与MIT联合举办的经济发展系列讲座在哈佛礼堂举行。主讲者是MIT经济系教授达隆·阿瑟莫格鲁（Daron Acemoglu）。达隆因为他那本全美畅销书《国家为什么失败》（Why Nations Fail）扬名全美和国际。
达隆演讲的题目是《国家能力与经济发展：网络方法》，旨在通过哥伦比亚地方政府公共品提供来检验国家能力的直接和溢出效应，测度地方政府“国家能力”提高对减贫和繁荣的贡献。论文由他与另外两个合作者完成，其中一位是他的老搭档——哈佛大学经济系教授詹姆斯·罗宾逊（James Robinson）。
文章引证的哥伦比亚案例在中国可谓俯拾皆是，真正触动我的是“国家能力”的概念。对于像我这样一名在体制内工作了26年的研究者来讲，一看到“国家能力”，马上就能与“国家权力”、“国家力量”、“强政府”、“有为政府”等耳熟能详的词汇画上等号。
在中国，与“国家能力”直接相关的讨论与交锋曾有三轮。一轮是在上世纪80年代中期被提出，并一直争议至今的 “小政府、大社会”构想；第二轮是1994年前后针对放权让利后中央财力下降，引发关于“国家能力”的激烈争论，直接的政策影响就是分税制的引入和中央财政收入占比的大幅上升；第三轮是十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，关于国家能力定义辨析、中央和地方权责、政府与社会组织关系等等的讨论与制度设计全面展开。
由此可见，进一步厘清“国家能力”概念对于中国改革与发展意义重大。
何谓“国家能力”
“国家能力”在历史学家、政治学家和社会学家那一直是个核心概念。
比如，著名政治史学家查尔斯· 梯利（Charles Tilly）就认为，国家能力的历史演进是对战争危急情况的回应。历史学家也将现代所得税制的引入与发展跟战争的风险联系起来。例如，英国首次于1798年引入所得税，当时就面临拿破仑战争带来的公共财政压力；美国首次于1861年引入所得税，正处于内战期间。这两个国家在“一战”和“二战”均将所得税制进一步扩展。瑞典上溯到13世纪一直实行统一的永久土地税和临时性财产税，但于1861年首次引入一般所得税，并于1903年实行累进所得税，这两次改制都与政府增加军事开支的动力有关。
另一方面，传统经济理论一直视制度为给定，即，既存制度不仅能保证国家征税，还能维持市场秩序。
直到道格拉斯·诺斯提出著名的悖论后，经济学界才开始对国家能力重新审视。在他的《经济史的结构与变迁》中，诺斯通过对西方经济史变迁的考察发现，“使统治者（及其集团）租金最大化的所有权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效制度之间存在持久的紧张关系”。
现代社会需要国家这种对合意性暴力具有垄断权力的组织，通过它来实施合约与降低交易成本。但是，统治者作为自利性的个人（团体）往往努力通过征税和征收来增加他们自己（集团）的收益份额。
因此，诺斯得出结论：“由政治决定的产权结构不一定使效率和经济增长潜力最大化，它反而使统治者或政治强势集团的报酬最大化。”基于这一观点的经验解释是：那些提供了有效产权保护的国家成功实现了经济增长，而那些使统治者租金最大化的国家往往对产权的保护和合约的实施不佳，经济增长亦陷入停滞。
按照诺斯理论，只要保持“有限政府”以及对国家权力施加有效制约，就能刺激增长。但是，这一研究路径遇到了经验上的挑战。一是“东亚奇迹”就是在强国家统治下创造的。二是“有限政府”的简化表述，与富裕国家政府收入份额高、贫穷国家政府收入份额低的现实不一致。三是正如国际发展问题专家米格达尔（Joel Migal）所指出的:“在部分第三世界，国家领导人无力对他们国家大部分地区的掌控局面令人触目惊心!”部分关于非洲政治的文献也提出，这些欠发达国家经济发展的主要障碍不是“国家力量”（state strength）的强弱，而是“国家能力”（state capacity）的缺乏。
近年来，经济学领域也有一些研究国家能力的论文和著作发表，作者们认为，国家能力是经济发展的关键。
尽管政治学家、社会学家和部分发展学者注意到了国家能力的重要性。但是，大多数研究的缺陷也显而易见：一是仅仅从政府、尤其是中央政府获取资源的能力来衡量；二是对国家能力的比较仍然停留在简单的“强”与“弱”的对比上；三是强调了国家提高收入能力的重要性及国家在公共品提供和规制经济中的作用。
显然，这些研究仍然无法回答诺斯悖论的另一面：为何在某些国家或一个国家的某些时期，统治者没有提供使市场效率最大化的制度安排，而只是通过再分配性努力使权力集团自身的利益最大化，也就是说，这些研究忽略了权力掌控者的自利动机对经济增长可能造成的伤害。
国家能力的平衡
值得庆幸的是，前述理论缺陷因两篇论文的发表而得到了部分弥补。
一篇是达隆于2005年发表在《货币经济学杂志》上的论文“国家能力强弱的政治经济学”。达隆点明现有文献不足：精英统治者因为自利而扩大税收权力会造成扭曲，但国家能力过弱无力提供公共品也会造成无效，既有研究没有分析这两者之间的平衡点。
达隆提出的中心观点是，国家能力过弱或过强都会造成资源配置扭曲，因而都有可能阻碍经济发展。国家能力强则倾向于高征税，因而可能挫伤公民和企业家的投资积极性；国家能力弱则会导致对公共品，如基础设施、道路、合约实施、法律规则等等的投入不足。为了系统发展这一思想，他假定，从纯经济意义上，统治者（或社会精英）控制着国家机器且能对公民强制征税,公民从事的生产和投资活动受统治者公共品提供的影响。如果预期税收高，私人投资就会减少。然而，如果税收被限制在非常低的水平，统治者进行公共品投资的激励就会很低,因为他将不能从这些投资形成的未来收益中得到应有的回报。
达隆建议，一个社会保持税收的中间水平有利于实现好的经济结果,因为这样既能鼓励公民投资也能为统治者留下足够的剩余，以激励他提供必要的公共品。因此,一个平衡的权力结构——处于弱国家能力和强国家能力之间的中间水平——更能激励所有团体承担投资,这种平衡对于国家和公民参与生产性经济活动是必要的。
达隆进一步论述，一旦政治上的国家能力过强时，政府将倾向于选择征过高的税收，从而挫伤公民和企业投资的积极性。而当统治者很容易被取代时，这个国家在政治上的国家能力就弱。由于自利的统治者（或政治精英）只有预期能得到私人回报时才会承担公共品的投资，当国家能力弱时，他们所创造的环境当然也不利于公民投资和从事生产性努力。这表明，要使国家能力在经济上平衡，非常必要的一点，就是要使国家与社会之间在政治权力上寻求平衡。
最终来看，国家能力在政治和经济上的平衡共同影响一个社会的经济绩效。
另一篇重要的论文是贝斯利与佩尔森（Besley and Persson）2009年发表在《美国经济评论》上的文章“国家能力的起源：产权、税制与政治”。
贝斯利等认为，无论是历史经验还是国别数据，确实无法支持“小政府是富裕的发达国家成功的前提条件”。但是，他们也不认同仅将增加政府收入等同于国家能力。他们认为，要回答的真问题是：为什么富裕国家既是高税收国家，同时也是合约执行和产权保护好的国家。为什么难以证明高税收与增长的负相关，却有确凿的证据表明增长绩效不佳的国家往往也是产权保护不力的国家?为此，他们提出，富裕国家收税和实施合约两方面的能力是发展的关键，对于当今贫穷国家的遭遇来看，国家能力更不能视为给定。
为了回答所提出的问题，贝斯利等将讨论集中于两个方面：征税能力与金融市场发展程度。前一个指标表明国家的汲取能力，后一个指标表明产权保护程度。
国别数据显示，征税能力与金融市场发展程度之间存在正相关关系：政府从所得税中提取的收入份额占GDP的份额越高，平均私人信贷占GDP的比率也越高。这两个指标也与人均收入正相关。在他们的分析框架中，规制市场的措施与税率是两个内生的政策选择，国家的法治和财政能力被作为不确定性下的事前投资来处理，即国家在市场规制和税收获取中的“政策选择”受过去在法律和财政能力上的投资制约。
最终，他们通过分析得出中心结论：法治和财政能力的投资常常是互补性的。也就是说，法治能力的提高，同时也能提升财政能力，反之亦然。由此可见，他们的框架有助于分析国家能力的投资决定因素，在其他情况相同时，共同利益的公共品，如对抗外部战争、政治稳定性和包容性的政治制度，有助于国家能力的构建。
总的来看，迄今为止对国家能力的经济研究，具有很强的政策含义。它不仅使我们关注国家能力对于经济发展的重要性，而且提醒我们避免将国家能力简单等同于中央政府攫取资源的能力。只有在法治能力和财政能力上进行互补性投资，在政治、经济与社会之间寻求国家能力的平衡，才能实现一个社会的良好经济绩效。
作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员，现为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者
