全面深化改革的进展与挑战

财经     

2014年0期 2014年11月24日出版  

本文5437字,约8分钟

通过改革建立一个好的体制,加快经济发展方式转变,完全有可能从根本上解决困扰中国经济社会发展的症结问题

2014年是“全面深化改革元年”,新一轮改革按照中共十八届三中全会制定的总体设计和路线图渐次展开。

 

一、全面深化改革需要更大的政治勇气和智慧

根据十八大全面深化改革的战略部署,2013年11月,中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,确定了全面深化改革的总体设计和路线图。

《决定》指出,“经济体制改革是全面深化改革的重点”,要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,为了给市场发挥决定性作用提供体制基础,提出了建设“统一、开放、竞争、有序的市场体系”的宏大任务。《决定》提出的336项具体改革项目中,大多是围绕着这一任务部署的。

十八届三中全会为全面深化改革作出了既高瞻远瞩又切实可行的总体设计和战略部署,但是这并不意味着从此改革就可以一帆风顺,因为在新的历史起点上全面推进改革必然遇到多方面的阻力和障碍。

第一,来自意识形态的障碍。中国过去照搬苏联模式,僵化、保守的苏式意识形态影响深远。虽然按照邓小平的中国特色社会主义理论进行了30多年的改革,但是现在很多人仍然尊奉苏联特色的社会主义为正宗,而且动辄以此作为衡量标准,批评中国改革,以此来动摇1978年十一届三中全会以来形成的市场化、法治化、民主化的改革共识。虽然直接批评和质疑新一轮改革方案的人并不多,但是不能掉以轻心。

另外也要注意,有些人其实是打着意识形态的旗号来保护自己的特殊既得利益。所以,必须坚持来之不易的改革共识,大刀阔斧地推进全面改革。

第二,来自特殊既得利益的阻力。在改革开放的过程中,几乎绝大多数中国人都得到了现实的利益。但是有一类既得利益,不是从市场化改革得来,而是靠不改革和反改革得来的。具体地说,就是靠手中的配置资源的行政权力发财致富。从现在已经揭露出来的案例可以看出,贪官污吏在不改革中获得了惊人的特殊既得利益。这些人当然会想方设法对全面深化改革设置各种障碍,或者极力扭曲改革措施。

第三,现代市场经济是一个巨大而精致的体系,建立现代市场经济体系是一件很复杂的事情。为了建设现代市场经济体系,一些国家花了几百年。甚至有人说花了上千年的时间,从公元1000年左右就开始了。中国要在这么短的时间里建立起现代市场经济体系,自然会发生知识准备不足等问题。

第四,现实的社会经济困难。因为过去长时期计划经济体制和粗放的经济发展方式下,中国经济积累起来很多实际的困难。现在要推进改革,就要直面这些现实困难,妥善加以处理,不可能“绕着红灯走”。

总之,我们必须对改革实际推进的难度有充分的思想准备。来自旧的意识形态和特殊既得利益的阻力和障碍,不仅有很雄厚的政治经济力量,而且以“左”的意识形态“拉大旗作虎皮”,气势汹汹,没有巨大的政治勇气,是很难冲破这些阻力和障碍的。

建立现代市场经济体系,是一件非常繁重细致的伟大工程,面临许多现实问题和困难,所以需要巨大的智慧。这种智慧包括两个方面,一个是专业能力。比如说搞利率市场化,就要进行一系列的准备工作,要有专业能力;一个是操作艺术,因为具体操作层面的问题很多,如何增加助力减少阻力,就要讲究工作技巧和处理方式。

 

二、如何应对现实经济困难

毋庸讳言,当前经济环境下推进全面改革存在着一些挑战。现实的经济困难主要表现在以下几个方面:第一,资源短缺和环境恶化加剧;第二,经济增长进入下行通道,GDP增长乏力;第三,产能过剩,企业销售不畅,部分企业资金紧张,甚至发生资金链断裂。最后,所有这些问题最集中的表现,则是国民资产负债表的杠杆率太高,金融风险加速积累。这也是对中国经济持续稳定发展的一个最大威胁。

对于如何化解风险,业界和学术界有两种基本的意见。

一种意见主张采取强刺激政策,放松银根,增加投资,拉升GDP增长率。持这种观点的人士认为,中国的优势就是拥有强大的政府,完全可以依靠政府主导的刺激政策和大规模投资维持十年二十年8%以上的高增长率。采取这种办法的好处是能够在短期内拉升增长率,但是它势必减弱改革的动力,妨碍效率提高、结构优化和经济发展方式的转型。而且货币和资金的大量注入,还会导致国民资产负债表杠杆率进一步提高。

国民资产负债表有三个部分:一部分是家庭资产负债表,另一部分是各级政府资产负债表,再一部分是企业资产负债表。

这次世界金融危机,本质上也是资产负债表危机。在西方国家,主要是家庭资产负债率高和政府资产负债率高,企业的资产负债表在经过几年调整以后情况较好。

和西方国家情况不一样,中国的家庭资产负债率并不太高,但是各级政府的资产负债表的杠杆率相当高,总额据说达到二三十万亿元。

更高的是企业的资产负债率。目前国民资产负债表的负债率增长得很快,已经占到GDP的250%以上。国际经验表明,在负债率过高的情况下,一旦遇到外部冲击,就很容易引发危机。

世界金融危机以后,西方国家都在去杠杆化,恢复资产负债表的健康。但是,中国却在不断地加速杠杆化,因此,发生系统性风险的危险也逐步加大。

还值得注意的是,2009年以来,中国多次采取刺激政策,而其拉升GDP增长率的时效越来越短。今年二季度以来刺激的强度并不小,但效果不彰,这表明所谓“投资报酬递减规律”的作用已经显现出来。

许多经济学家不赞成继续采取强刺激的老办法,而是主张在保证不发生系统性风险的前提下,集中主要力量推动改革,通过改革来解决效力提高和结构优化等根本问题。

虽然这种办法可能使得中国GDP增长率降到7%甚至更低,但是GDP增速不是最重要的,最重要的是保就业、保民生,而保就业、保民生不是靠增加投资就能做好的。如果我们通过改革,成功地转变经济发展方式,即使GDP增长率低一些,只要效率得到提高,劳动、收入和消费就能够得到较快增加,中国发展就能够转入良性循环的轨道。

人们对后一种主张会提出两个疑问:第一,我们是否有能力在不大量“放水”的情况下控制住系统性风险,避免“崩盘”的发生?第二,全面深化改革能否从根本上解决中国面临的现实问题?

为了控制风险,我建议立即采取以下措施:第一,停止低回报和没有回报的无效措施。

第二,停止对“僵尸企业”输血。这些企业并无起死回生的希望,靠政府补贴或银行贷款维持生存,徒然消耗社会资源,加大整体的金融风险。

第三,动用国有资本偿还政府的或有负债,如社会保障资金缺口。十八届三中全会明确规定,要划拨一部分国有资本充实社会保障基金,现在应该赶快动作。

第四,对资不抵债的企业实施破产重整,停止“刚性兑付”,以便化大震为小震,释放风险。

第五,盘活由于粗放增长方式造成的资产存量。在上述基础上,再辅之以灵活的财政货币政策,是能够维持宏观经济基本稳定,避免发生系统性风险的。

关于第二方面的疑问,我认为,从最近几年的情况看,我们应该对改革能够解决问题抱有信心。

现在人们对于GDP增速下降似乎过于担心。其实,中国政府领导人说得正确,保就业、保民生才是最重要的。最近几年的实际情况是,我国的GDP增长率从2011年的9.3%、2012年的7.8%、2013年的7.7%下降到2014年三季度的7.3%,但就业情况却反向而行,得到了改善。2013年原定完成的城镇就业目标是900万人,执行结果却是1310万人,超额45%完成任务。

出现增长与就业反向变化的原因在于,GDP增速和就业率不是线性关系,问题在于增长的结构。近年来就业状况不断改善的主要原因,是第三产业(服务业)的发展加速。

中国政府早在2005年制定“十一五”规划时就提出,通过发展服务业来转变经济增长方式、提高效率。但是,整个“十一五”期间成效不大,本来已经比重过大的第二产业继续以超过第三产业的增速加快发展。但是2012年第三产业的发展开始加速,2013年第三产业的增长率超过了第二产业,使得第三产业在GDP中的比重第一次超过了第二产业。第三产业主要就是一些小型的服务业,它们吸收就业的能力非常强。所以这几年GDP增速在下降,就业情况却在改善。

那么为什么近三年服务业能够加速发展呢?

看来,主要得益于两项改革:第一项是营业税改增值税。这本来是减低税收负担的一项措施,有人认为意义不大,因为总体来说税负减少并不多,有些行业甚至还会增加。

其实“营改增”的最主要的功能不是减负,而是促进分工的深化。正如亚当·斯密所说,经济发展的主要推动力量是分工。“营改增”大大促进了服务业的分工深化,创造了许多新就业岗位。

第二项是工商登记制度改革。降低准入门槛、减少筹建成本、主动简政放权等带来的政策红利不断释放。民间创业热情高涨,新登记注册市场主体“井喷式”增长,产业结构不断优化。这两项改革只是小试牛刀,虽然还不足以确立有较高效率的中速增长新常态,但它有力地证明,全面深化改革是解决深层矛盾和开辟柳暗花明新境界的唯一坦途。

总之,虽然中国经济面对着风险,但是现在还在可控范围之内。只要采取措施来阻塞漏洞,防止风险积累,加上灵活的财政货币政策,维持宏观经济的基本稳定,我们也完全有能力控制风险,争取时间来推进改革。只要通过改革建立一个好的体制,加快经济发展方式转变,就完全有可能从根本上解决困扰中国经济社会发展的症结问题。

 

三、期盼建设法治中国有序推进

新一轮改革以经济体制改革为重点,但十八届三中全会的《决定》也对配套的政治体制改革进行了部署。由于建立法治是政治体制改革最容易取得成效的途径,所以十八届三中全会提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这是首次提出“法治中国”的概念,并围绕“建设法治中国”的目标提出了一系列具体改革措施。

在过去的一年里,司法改革有序推进:推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。

显然,这对于“司法地方化”的偏向具有强烈的现实针对性。另外,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,健全社区矫正制度等,也多有亮点。

更值得关注的是,为了防止和杜绝党员领导干部带头破坏法治、以个人意志代替党纪国法的恶劣现象,执政党内开始重视党内制度建设,颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》,一大批党内制度酝酿起草。

特别是,以八项规定为起始的整饬作风,以“打虎拍蝇”为主题的反腐风暴高压推进,获得了民众支持与赞许。

当然,如中央纪委书记王岐山所说,当前反腐以治标为主,为治本赢得时间。反腐需要标本兼治,所以社会各界民众都期待通过更为完备的制度构筑权力之“笼”,规划反腐“治本”之道。

10月初,中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,阐述了全面推进依法治国的总目标和重大任务,将如何全面落实依法治国基本方略具体化,明确了“建设法治中国”的路线图。

《决定》明确指出,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。这是最大的突破。《决定》还提出,“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”,这也是重大进步,可以弥补过去宪法监督制度方面存在的欠缺。而且设立“国家宪法日”,对于弘扬宪法精神具有重要意义。

值得注意的是,《决定》中确认“市场经济的本质是法治经济”。法治是非人格化交换占统治地位的发达市场经济所必需的制度支撑,因而实行法治乃是实现经济繁荣的必要条件。所以,多年来经济学家和法学家多年以来呼吁“法治的市场经济”。

此外,还有约束权力方面的内容,比如重大决策终身责任追究制度;司法改革方面的内容,从律师中招录立法工作者,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等等,四中全会都提出了原则性、总体性的安排和部署。

四中全会的这些改革措施如果能够得到贯彻,将有助于推进国家治理体系的现代化,向着建设法治国家的目标迈进。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”这意味着未来六年里中国改革任务繁重,而且国内外的不确定因素很多,全面深化改革必然会面对一系列挑战。

但是过去30多年的历史表明,只要坚定不移地推进改革,就能够克服前进道路上的困难,不断推动中国社会进步。如果社会各界同心戮力,严格按照十八届三中全会制定的改革总体设计和路线图去努力,坚持改革不动摇,那么一个更加成熟的市场经济体制框架和现代国家治理体系终将建立起来,中华民族的腾飞也必将成为现实。

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