《财经》评论|重视随迁子女教育问题

《财经》杂志 冯帅章/文     

2015年07月09日 10:55  

本文2603字,约4分钟

关键在于流入地政府要解放思想。大多数流入地政府只看到人口流入对当地的不利影响,这是非常短视的。

随着我国经济的蓬勃发展和城市化进程不断推进,从农村到城市的流动人口规模空前庞大。人口的城乡流动模式也逐渐由上世纪80年代中期的个体化、短期性迁徙,在90年代中期之后向家庭型、长住型迁移模式转变。

根据最新的第六次人口普查数据,全国范围内流动人口规模超过2亿,随迁子女或称流动儿童也超过2000万。进城务工人员随迁子女的教育问题已经成为我国转型期发展过程中的一个重大社会问题。

直面教育症结

从历史沿革和最新发展趋势来说,随迁子女的教育问题呈现下列特点:

第一,城乡人口流动的现实与现有制度安排之间的不协调,是随迁子女教育问题产生的根本原因。计划经济时代限制人口流动的以户籍制度为核心的相关安排并没有得到根本改变,严重滞后于客观形势的发展。义务教育的具体实施以区县为基本单位。高等教育按省分配名额统一招生。地方政府与中央政府的财政分权机制中,对于非户籍人口也不存在中央对地方的转移支付。在这些制度安排下,随迁子女由于不具有流入地户口,其受教育权利无法得到充分保障,也就不足为奇了。

第二,随迁子女教育问题将长期存在,东部沿海大城市矛盾将最为突出。从趋势上看,由于户籍制度的限制,城市内部新二元结构已形成并会长期存在下去。绝大多数目前在城市的随迁子女,已经不太可能回到农村。对于东部沿海大城市,由于其对外来人口的巨大吸引力,随迁子女教育问题也异常突出。

第三,各地区针对随迁子女教育问题的政策呈多元化发展,民工子弟学校将长期存在。许多城市规模较小,人口流入不多的地区,已经基本实现了以公办学校接纳随迁子女,义务教育问题并不突出。而以“北上广”为代表的人口流入热点地区,公办学校不能完全满足随迁子女的需要,民工子弟学校仍大量存在。各地对于民工子弟学校也采取了非常不一样的政策。

第四,义务教育阶段各地区普遍与以前相比取得相当进展,但缺乏与义务后教育之间良好的衔接。由于义务后教育的非强制性,导致许多学生初中甚至小学毕业后就回老家成为留守儿童,或者在尚未准备好的情况下进入社会,引发诸多家庭社会问题。随迁子女严重缺乏上升通道。一方面,尽管各地已经纷纷开始出台异地高考方案,但在“北上广”等热点地区,短期内随迁子女实现异地高考前景仍不乐观;另一方面,随迁子女在职业教育、职培训等方面的需求也被忽视。

寻求教育出路

解决随迁子女义务教育问题的关键,在于流入地政府解放思想。大多数流入地政府只看到人口流入对当地的不利影响,如义务教育开支上升,城市基础设施不堪重负等,从而消极不作为,甚至采取一些做法试图将流动人口挤走。这是非常短视的。

事实上,只要应对得法,人口流入对于一些发达地区未必是坏事,特别是在那些户籍人口老龄化严重的地区,源源不断流入的人口可以为城市可持续发展提供强大的动力。流入地政府必须将随迁子女当作“自己人”,把他们的义务教育和未来的工作生活等问题当成城市自身的问题,而非事不关己,高高挂起。只要积极行动,是可以在现有政策框架下有所作为的。否则,城市发展的未来堪忧。

根据我及合作者的研究和观察,现提出下面几点具体的政策建议:

首先,未雨绸缪,长远规划。政府决策应将潜在的随迁子女教育问题放在一个相当的战略高度加以考虑。传统体制下,政府对于教育等方面的规划仅仅考虑到户籍人口,而忽视了潜在的非户籍人口流入。例如,在发展城郊新的住宅小区时,应预留学校用地。政府在经济发展、产业政策导向等方面也应该考虑到人口流动的因素。例如,对于当地计划大力发展的产业,可以对随迁子女进行培训,使他们的就业需求与当地经济的长远发展相配合。政府可以成立跨部门的流动人口领导小组,统一协调规划与人口流入相关的工作。

其次,厘清财政收支两条线,进一步强化流入地公办学校的主渠道作用。流入地公办学校应该而且也已经成为随迁子女义务教育的主渠道。然而,许多地方公办学校对于随迁子女的开放力度仍然偏低,其根本原因在于教育经费的来源与支出的不对应。因此,政府应将义务教育经费的来源与支出明确对应起来。如此,则可以通过转移支付等方法解决随迁子女义务教育的经费问题,突破目前地方政府普遍不愿意花钱解决随迁子女义务教育的困境。

再次,加强政府补贴与监管力度,着力提高民工子弟学校的教学质量。鉴于公办学校目前不可能全部满足随迁子女的需要,民工子弟学校将长期存在。因此,切实提高民工子弟学校的教学质量,是一件非常重要且迫切的事情。

基于我们在上海的研究表明,通过政府补贴和监管,民工子弟学校的质量可以得到明显提高。从2008年开始,上海市关闭了市区和不符合办学条件的民工子弟学校,而对郊区的一些民工子弟学校进行了民办转制,并开始提供生均经费补贴。其实质是政府购买民办民工子弟学校学位,再提供给公办学校一时无法消化的随迁子女。对于9所民办民工子弟学校和11所公办学校的长期比较研究发现,在控制其他因素的条件下,民工子弟学校与公办学校学生的成绩差距在2010年和2012年间缩小了一半。上海的经验表明,通过政府补贴和监管,民工子弟学校的教学质量完全可以得到大幅度提高。这一经验值得其他地区学习。

最后,全面消除制度壁垒,鼓励而非打压民工子弟学校的发展。民工子弟学校与公办学校的差距不仅仅存在于教学质量方面,更为重要的是其在现存体系内所受到的不平等待遇。我们的研究发现,在成绩一样的情况下,民工子弟学校学生进入上海初中的机会大大低于公办学校的随迁儿童。民工子弟学校是低端的民办学校,在生源、硬件、师资、管理等方面都先天不足,如果在教育体系内部再受到歧视性对待,期望其在随迁子女教育中发挥更为积极和持久的作用是不太可能的。

因此,我们提议,在条件允许的情况下,地方政府应积极考虑针对民工子弟学校的特殊优惠政策。

其一,提高民工子弟学校师资水平。政府可以出台专门措施鼓励本地户籍老师,包括公办学校退休及富余老师到民工子弟学校任教。鼓励公办学校骨干教师到民工子弟学校挂职。对于非本地户籍民工子弟学校老师,应视为本地需要的特殊人才,在户口、社保等方面给以优惠。其二,民工子弟学校的学生在升学方面应与公办学校一视同仁。起码在小升初阶段,在同等条件下,不应该将学校类型与升学机会挂钩。其三,放开民工子弟学校的准入门槛。只要符合办学条件,应鼓励而不是限制民工子弟学校的建立和壮大发展,包括小学和初中阶段。

作者为上海财经大学经济学院教授

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