在财政部、人力资源和社会保障部等部委主导下，养老保险顶层设计和养老改革总体方案正在酝酿。中共十八届三中全会提出：“建立更加公平可持续的社会保障制度，坚持社会统筹和个人账户相结合，完善个人账户制度”，明确了养老保险制度改革的方向，然而，政策如何选择，备受关注。
从各部委的政策思路来看，目前分歧仍然较大。
《财经》记者获悉，目前财政部门倾向于在不改变现行统账结合制度下，扩大个人账户规模，提高个人账户在养老待遇中的比重。劳动保障部门则从增强制度共济性和改革成本角度提出不同意见，甚至主张缩小个人账户规模。
“现在的争论在两点上：一是要不要做实个人账户，二是要不要扩大个人账户规模。”中国经济体制改革研究会会长宋晓梧告诉《财经》记者，今年机关事业单位与企业基本养老金制度并轨的方案出台后，如何完善个人账户制度的讨论更趋激烈。
郑秉文教授领衔的中国社科院社保研究中心曾提出将单位（工资总额的20%）和个人（工资收入的8%）缴费全部纳入个人账户，实行28%零统筹“全账户”的职工基本养老保险制度。
这一建议借鉴了瑞典的经验。本世纪初，瑞典采取名义账户制替代原先由国家财政负责（个人缴费率仅为1%）的基本养老金和雇主负责的补充养老金制度。名义账户制的资金来源于雇主与雇员共同缴纳工资收入的18.5%（个人缴7%），其中16%（个人缴的7%+雇主缴的9%）进入名义账户并实行现收现付，2.5%做实账（来自雇主缴费）实行完全积累。
部分学者认为，这设计有利于减轻国家对养老的负担，同时对参保人也有激励作用。反对者认为，短期来看，瑞典的养老制度设计减轻了政府负担，但是长期来看，政府负担非但没有减轻，还在加重未来养老金支付压力。同时，对参保人的激励作用也远未达到预期。
《财经》记者获悉，上述研究机构的政策得到了财政部门的认可。财政部门官员认为8%的养老个人账户在整个养老待遇中的比重偏低，因而主张扩大个人账户规模，实行以个人账户为主体的养老保险制度，现行的28%缴费比例不变，扣除24%以后用于确保基本养老金当期发放，4%用于历史遗留问题解决。
部分社会保障学者对此提出了强烈的反对意见，认为这违背了养老保险制度设计时的初衷。基本养老保险强调公平性、共济性，而过于主张商业保险的精算、激励原则，是原则和方向性错误。
此后，财政部门退而求其次，提出把个人账户扩大到16%，单位和职工各缴8%。即目前社会保障学术圈热议的“大账户方案”。一位受访研究人员介绍说，其实，早在上世纪90年代初养老保险体系设计时，就曾有人提出设计一个16%的个人账户，取消社会统筹，但最终未能成行。
宋晓梧认为，在这种制度设计中，将初次分配的差距进一步扩大到基本养老保险这一再分配领域，这与现阶段应提高基本社会保障的公平性、共济性相悖。
改革初期，中国城乡的基尼系数在0.2左右，上世纪八九十年代分配制度的改革重在打破平均主义，典型的例子就是在基本养老保险制度引入个人账户，因为个人账户是以职工在职时的一定工资比例缴纳了，体现了多缴多得的原则。1997年，统一为个人缴纳比例为工资总额的8%。
宋晓梧认为，经过30多年的发展，中国的收入分配差距问题日益突出。中国城乡合计的基尼系数在10多年前就超过了国际0.4的警戒线，逼近0.5。更为不合理的是，包括基本养老保险等在内的一些二次分配项目，不仅没有缩小一次分配的差距，反而进一步扩大了这一差距。为此他提出基本养老保险应该提高公平性、共济性。
中国人民大学教授郑功成认为，深化养老保险改革应以增强共计性为出发点，因此他一直主张缩小个人账户规模，甚至可以取消。同时为发展第二、第三支柱养老金留出空间。
中国养老保险制度改革始于20世纪80年代末。1993年，十四届三中全会明确要建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，次年进行试点。1995年3月，国务院下发文件，明确实施“统账结合”的养老保险模式。
在社会统筹和个人账户相结合的模式下，企业缴纳职工工资的20％部分进入社会统筹账户，个人缴纳工资的8％进入个人账户。这种“统账结合”模式引自智利，当时主要为了综合“现收现付”和“积累制”两种制度模式的优点，但在后来运行中却发生了变异。
养老保险制度设计之初，决策层已经考虑到制度转制和转轨成本问题，想通过提高企业缴费率，即增加企业负担的方式来消化转制成本，但事与愿违。由于退休人员快速增加，再加上一部分企业经营状况不佳，企业逃费现象严重，当期养老保险费不能足额征缴，导致当期退休人员养老金不能按时足额发放，于是各地开始将个人账户基金用于发放当期退休人员的养老金，最终导致“个人账户空账运行”。
原有的转轨成本没有解决，再加上2001年后中国步入老年化社会，老龄人口增加、人均寿命的延长，以及待遇水平不断提高，基金支付压力巨大，进一步加剧了个人账户的空账规模。2014年个人账户空账规模已达3万亿元，且正趋进一步扩大。
弥补空账，可以选择国有股划转、财政补贴等措施，原国务院总理朱镕基曾力主做实个人账户，2001年中央选择在辽宁等地试点，2008年扩大到13个省份，但是实施难度较大，空账规模越来越大。
由于基础养老金统筹层级较低，很多省份尚未实现省级统筹，因而养老金碎片化地存在各个市县。这也使得养老金结余地区与亏欠地区之间无法实现平衡，个人账户相应地也无法做实。
财政部长楼继伟2014年12月底在一次论坛上表示，早在辽宁试点两年之后他就发现个人账户难以做实，一是因为代际成本无法化解，二是面临高成本和道德风险，做实之后若是选择像智利完全市场化的运行模式，管理的费用非常高，而且一旦有投资项目破产，政府必须为道德风险买单。
