内战前的美国还只是一个农业国家。战后，伴随着工业革命和西部大开发，大批城市勃然兴起。作为一个新兴的移民大国和一个疆域不断扩展的大国，美国城市兴起的图景有别于其他国家：在荒无人烟的大地上，迅速崛起一座座新城镇；人们（主要是移民）不断涌入这些新城镇，小城镇变成了大城市；人群在大城市不断地聚集，最终形成大都会。1920年，美国城市人口首次超过农村人口，开始步入“城市社会”。
但城市在发展的同时陷入堕落，被斥为“最引人注目的失败”，城市政府也因效率低下和腐败蔓延被视为“基督世界中最糟糕的政府”。经过进步时代改革，以及此后市政管理的不断完善与创新，百年后的美国城市已完全是另一番样貌。2011年，哈佛教授格莱泽出版新书《城市的胜利》，宣称“城市是诞生奇迹之所，是人类最伟大的发明与最美好的希望”。这样的赞美亦适用于美国城市。
一个令人厌恶的“失败”如何可能演变成“奇迹”诞生之所呢？
白与黑
城市“作为进步的焦点”，包含“好”与“坏”两个方面。好的一面被称为“白色之城”，因1893年芝加哥世界博览会的五座巨大展馆都被漆成耀眼的白色而得名，以表明城市的进步、繁华与美丽。坏的一面被称为“黑暗城市”，因为人们看到芝加哥繁荣背后的黑暗。
黑白鲜明的对比不止发生在芝加哥，几乎每一座光鲜亮丽的城市背后，都充斥黑暗与贫穷。扒粪者斯蒂芬斯在对圣路易斯、费城等城市实地考察后，将这些黑暗与贫穷连同造成黑暗与贫穷的市政腐败斥之为“城市之耻”。
贫富悬殊是城市的首要耻辱。里斯，一位著名的新闻记者，在其1890年出版的名著《另一半怎么生活》中，如实记录了那个年代纽约市贫民窟拥挤、肮脏、混乱的生活状况。
贫民窟的居民楼里，狭小、阴暗、杂乱无章的气息扑面而来。一家几口挤在一个最多10平方米的房间里，几乎没有家具，没有像样的生活设施。有的家庭还腾出一个或几个床位租给寄宿客，以赚取微薄的收入补贴家用。有的甚至把一个床位同时租给几个不同时段上班的人，一个起床去上班，另一个正好下班回来睡觉。里斯笔下的贫民窟不独在纽约市随处可见，在美国其他大城市，也都普遍地存在着。
“城市之耻”也突出表现在市政公用设施的严重匮乏上。城市人口急速膨胀，给公共服务供给带来巨大的压力。虽然城市政府也提供一些有限的、简单的公共服务，如处理污水、清理垃圾、治安消防等，但城市政府治理能力的增长显然跟不上人口需求的增长。
由于得不到有效治理，城市的“暗河”就这样在意大利诗人贾柯查的笔下流出：街道路面糟糕，很少有照明设施；到处是垃圾和动物尸体；穷人们没有新鲜的空气和清洁的水，也没有下水道；空气和饮水被烟囱冒出的黑烟污染，工业垃圾被直接排放进各种水源。
尤为糟糕的是，公共卫生服务的严重匮乏使得各种流行疾病盛行，一个直接的后果是死亡率（特别是儿童死亡率）居高不下。1888年的纽约市，5岁以下儿童的死亡率是每1千人139；到1910年，美国婴儿的死亡率是每1千人126，而同一时期英国的数值是106。
城市老板
对于城市的“脏、乱、差”得不到有效治理，进步人士把矛头指向了“城市老板”及其所代表的“政治机器”。
所谓“城市老板”，指通过控制党派机器来操纵竞选、恩赐官职，进而把持市政的职业政客。他们自身大多不出任显要公职，而是通过党派机器在幕后发号施令，因而被称为“城市老板”。
城市老板视从政为做生意，以权谋私是正当的经营活动，因而，城市政府的唯一功能就是创造贪污受贿的机会。或许没有哪个政客能像特威德那样堪称城市老板的经典楷模。100多年来，特威德及其控制的政治机器“坦慕尼协会”一直被视为政治操纵和市政腐败的代名词。
特威德于19世纪60年代初成为坦慕尼协会的首领，该协会的成员一度同时占据纽约市长和三个最重要的市法官职位，以及其他所有民选官员的职位。在随后的十几年里，他操纵了纽约市乃至纽约州所有官员的任命。他在控制纽约期间，通过虚报账目等形式，共贪污骗取数以亿计的政府公共资金。尽管特威德在进步时代到来之前就已死亡，但坦慕尼协会一直持续地影响着纽约市政。在其他城市，也寄生着大大小小的特威德们及其控制下的政治机器。正是由于城市老板的普遍存在，美国城市政府中的各种行贿受贿、假公济私、贪污腐化才蔚然成风。
城市老板之所以肆无忌惮，并非“某些坏人道德败坏的偶然事件”，而是当时的政治经济社会环境的必然结果。首先，“政党分肥制”充当了孕育城市老板的政治温床。19世纪80年代，各大城市的市政基本被两大政党控制着，政党的权力又高度集中在党魁手中。为在选举中胜出，党魁们必须向城市选民做出承诺，比如提供或者提高公共福利，有的甚至直接用现金交换选民手中的选票。一旦获选，党魁们就将政府职位视为本党的战利品，在党内进行分配，形成一种有悖于民主原则的寡头政治机器。
开国之父们没有预见到城市将会在国家政治生活中发挥重要作用，因而没有留下对市政体制的精心设计。在传统的“守夜人政府”理念影响下，美国大多数城市流行一种弱市长－议会制的城市政体。在这种体制下，市长缺乏充足的行政权，无法对城市进行强有力的统一管理。以纽约市为例，19世纪60年代后期，全市有四个不同的部门有权剖开城市街道，但没有明确规定哪个部门负责重新铺设街道。
随着城市化进程的加速，城市政府无力向市民提供有效的公共服务，面对压力，不得不以一种悖论的方式来筹集公共资金。以特许权为例，不放开就没法吸引私人资本参与到城市建设中来；放开特许权就没法避免权钱交易。斯蒂芬斯在其《城市之耻》中揭露说，费城、纽约、芝加哥等城市都存在滥用有轨电车特许权的现象；官员和商人联合起来，不但操纵普通股价格，还设立修建电车轨道的建筑企业，让自己获得超额回报，并在电车沿线的不动产上投机。
新移民也用手中的选票支撑起城市老板的政治舞台。作为一个移民国家，美国的城市化与移民的涌入是一个不能割裂开来各自成篇的故事。移民通常被喻为“从各国的悲惨民众中抽选出来的”代表，他们缺衣少食、没有工作、没有身份、没有归属感，有的甚至挣扎在死亡线上。对他们来说，改革者基本上是荒唐的，比如呼吁禁用童工、要求妇女权利等；而城市老板则点燃了他们的希望之光，给他们提供一些最基本的实惠，如快速入籍、获得工资和福利等。
城市老板明白移民的需要，并成功地换取了他们手中的选票，从而开辟了更为广阔的政治空间。
市政改革
城市是各种政治经济社会问题暴露最集中的地方，也因此成为进步运动的发源地和主战场。
1871年，纽约的城市老板特威德贪污案曝光，揭开市政改革运动的序幕。此后，基于各大城市形形色色的改革活动，美国市政体制实现了重大发展和创新，较大程度上洗刷了“城市之耻”。
鉴于城市老板和政治机器把持下的城市政府无能、低效、腐败，市政改革运动的矛头首先指向城市老板及其政治机器。改革者高举政治行政二分的旗帜，要求党政分开，以期摧毁政治和财富之间的联盟，进而摆脱政治机器对市政的控制。这一时期，相继涌现各种社会改革运动，如扒粪运动、社区改良运动、公民联盟运动等，为摧毁城市政治机器提供了良好舆论环境和实践基础。
进入20世纪初期，在经历了市政基础设施建设的高潮之后，随着底层群体的组织加强和觉悟，城市政治机器的寻租空间大为萎缩，政客们开始把施政纲领转移到对底层阶级有利的社会经济改革上来，同时以一种相对公平的办法帮助各族裔的代表进入公共机关。由此，一些更加民主、更有效率、更负责任的市政体制开始走上历史舞台。
市政改革的目标是净化政治，建立理性、高效和负责任的政府，为达此目标，改革者们于1894年成立“全国市政联盟”。在这一组织推动下，掀起市政改革的高潮。1880年，纽约的布鲁克林率先采用“强市长型”市政体制，此后，全国市政联盟通过了第一个城市宪章范本，提出推广强市长制，将行政权力集中在经选举产生的市长手中，给予市长人事任免权和控制城市管理各部门的权力，以期杜绝城市老板操纵市政的现象。
鉴于强市长体制的固有局限，另一些改革者则尝试建立类似委员会制的城市管理体制。得克萨斯州的葛尔维斯顿市是第一个推行城市委员会制的城市。1900年，该市遭受严重的飓风与海啸袭击。面对救灾重任，传统的城市管理体制束手无策。于是，该市组建了救灾五人委员会，将市政事务分成四块，每位委员负责一块，第五位委员负责协调。这高效重建了城市的基础设施并降低了城市的负债，从而引起各地关注与效仿。不过由于委员会权力分散，也不适应专业化管理，不能很好发挥政府职能，为提高行政效率，作为“市政改革的最新口号”的“城市经理制”应运而生。
弗吉尼亚州的斯汤顿市是勇尝城市经理制头啖汤的先锋。1908年，该市决定聘用一名“总经理”全权负责城市行政事务，以克服原有体制下各市政部门群龙无首、管理混乱的弊端。此后，“城市经理制之父”蔡尔斯对斯汤顿经验加以理论概括与提炼，提出完整的城市经理制方案。由于其将鲜明的企业化、专家化、科学化管理特色融合，城市经理制一经问世，就显示出强大的生命力，并深受改革者推崇。
在今天的美国，强市长制通常为大城市所沿袭，中等城市则普遍采用城市经理制，委员会制则常见于小城市乃至于社区。不管哪种体制，它们都在一定的历史时期适应了城市的发展需要，有效地改善了市政管理，因而显示出顽强的活力。它们的产生与发展，充分体现了美国人勇于改革的精神，也适应了现代城市民主管理、科学管理、依法管理的要求，因而对其他国家城市的发展具有十分重要的借鉴意义。
作者为暨南大学行政管理学系副教授
216.73.216.13
