1997年为特殊保护耕地、严格控制建设用地，中国修订《土地管理法》，制定了“世界上最严格”的土地用途管制制度。其内涵可以概括为三条：
取消集体土地的建设用地使用权（即开发权），限制农村宅基地使用权流动，规定农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，扩大征地范围，由政府垄断建设用地的配置与供给。
政府编制土地利用总体规划和年度土地利用计划，规定规划期末的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模和年度新增建设用地量、占用耕地量等指令性控制指标，层层分解下达基层；按指标划定土地利用区，确定每块土地的用途；单位与个人必须严格按规划确定的用途使用土地。
规定一套高度集权而又繁复的征地和土地转用的行政审批制度，以保证规划、计划指标的实施。
这是一套名为用途管制，实为政府起决定性作用的、典型的土地资源计划配置制度。
虽然按《城市房地产管理法》建有国有建设用地市场，但这是一个政府卖方垄断的市场。上市的各类土地供应量由政府决定，价格由政府操控，没有竞争性市场所具有的价格形成机制，不能发挥通过价格波动优化资源配置的作用。有市场，而无市场配置。
现行土地用途管制的绩效及弊端
十多年来，实施这套名为用途管制、实为计划配置的土地管理制度，其绩效如何，可以用以下事实来检验。
这套土地用途管制制度主要是为严格保护耕地设计的。其耕地保护的绩效可以从上世纪80年代初期至 2009 年耕地面积的变化得到检验。
在这26 年间，全国耕地面积由20.95亿亩降为20.31亿亩，减少6460万亩，降幅为3.1%，耕地总量略有减少，基本稳定。
从省别看，耕地面积变化差异很大。黑龙江、内蒙古、吉林、新疆、云南、宁夏、甘肃、广西、西藏、青海 10 个省区耕地增加了1.67亿亩，比原有耕地增加了25%；其中，黑龙江一省就增加6800万亩。其原因是黑龙江出于市场对粳稻需求量的增长，水田面积扩大和林区从伐木转向多种经营，开发了林区中的可耕地；内蒙古、云南等省自治区是出于粮食自给的需要；新疆是出于扩种棉花的需要。
由此看来，耕地的增加并非由于国家的土地开发计划，而是出于市场力量推动。
其他21个省市区，尽管法律规定：各省市区必须做到耕地总量动态平衡，将80%以上耕地划为严格保护的基本农田，并实行占用耕地补偿制度，但耕地还是减少了2.32亿亩，占原有耕地的16%。减少原因主要是工业化、城镇化引致的建设占用、农业生产结构调整（耕地改为园地和养殖场），以及近十多年来的平原造林和退耕还林。耕地减少的主要原因也是市场力量。
综合而言，实施严格的计划配置制度，尽管在耕地保护上起了点作用，但并没有按规划、计划控制住建设用地、保住耕地。
政府垄断了建设用地供给，实行计划配置，对社会经济发展效益很大，但问题也更多。表现在：
取消了集体土地的建设用地使用权，取缔在农村业已普遍存在的、自发的集体建设用地市场，封杀“小产权房”，造成集体土地与国有土地财产权利的不平等，使集体土地不能自主平等地参与工业化、城市化建设，并分享收益，严重损害农民权益，固化城乡二元结构和城乡居民收入差距。
禁止集体土地进入建设用地市场，必然要扩大征地范围。集体土地没有建设用地使用权，政府按原农业用途给予征地补偿。2003年至2005年，全国平均征地费为每亩3.5万元，至2009年提高为每亩4.1万元。2003年-2012年十年间，农民集体为工业、基础设施建设输送了224万公顷廉价土地，但由于征地补偿费偏低，造成半数失地农民贫困化。农民不接受低价征地，便暴力强征强拆，以致命案频发，官民矛盾激化，为此付出了巨大社会成本，使征地拆迁成为重大社会问题。
农村宅基地没有处分权，不能流动，造成大量“空心村”，宅基地闲置浪费。村民分户成家，新增宅基地无偿福利分配，农民工不能市民化，打工挣了钱还得回村建新房，致使农村宅基地不能因人口城镇化而减少，反而增加。而在农村工作和告老还乡的城市居民却不能在农村置地建房，阻碍城乡间人口、土地的流动。
政府垄断了建设用地供给实行计划配置，必然遇到缺乏完全信息这一计划经济的先天痼疾。
由于没有各地区、各类用地供需情况的完全信息，主观制定并下达的指令性建设用地指标与地方实际的土地需求脱节。在有条件发展二三产业、扩展城市的地方，指标少了，不是项目上不了马，便是造成普遍性违法用地。在没有条件发展二三产业、扩展城市的地方，指标多了，又造成土地闲置。为纠正违法用地，国家设立土地督察局，使用卫星照片执法监督，虽付出更大的管理成本，但却收效甚微。
高度集权而又繁琐的审批制度还造成许多未批先用的违法用地和批而未供、供而未用的闲置土地，土地配置效率很低。
政府垄断了建设用地供给，约三分之一的建设用地指标给地方划拨使用。土地无偿使用助长了政府大厦、大马路、大广场、大学城等形象工程建设，浪费土地，而且屡禁不止。约三分之二的建设用地指标在政府卖方垄断的国有建设用地市场上有偿出让。政府决定上市的各类用地供应量并操控地价，贱卖工业用地、贵卖房地产用地。2003年-2008 年，工矿用地平均出让价每亩9.7万元，而住宅用地出让价为每亩56.1万元，为前者的6倍。价格扭曲导致资源错配，2003年至2010年，工矿用地供应量占国有建设用地总供应量的43.6%，而住宅用地只占23.6%。工业用地配置过多，导致粗放利用；而房地产用地紧缺，则地价、房价飙升，严重阻碍农民工市民化。同时使商铺房租高企不下，阻碍服务业的发展和就业机会提升。
低价征地又高价出让，使政府在2003年-2012年获得7.6万亿元出让金纯收益，以地融资又得到6.5万亿元土地抵押贷款（2012年贷款余额）。这两笔巨额廉价资本促进了十年来工商业和土地城市化的高速发展；再加上“城市要劳动力、不要人”的户籍制度，为城市输送了2.6亿廉价劳动力。
劳动力、土地、资本三项廉价生产要素的供给使“中国制造”产品得以低成本优势打入国际市场，赚得3.3万亿美元外汇储备，促进了新世纪以来十余年经济高速增长。
然而，“土地财政”也鼓励了地方政府的举债热、投资热、开发区热、造城热，更多地征地、占用耕地和卖地，造下几十座空城、鬼城。国务院调查，12 个省会城市，平均每个规划 4.6 个新城；144 个地级城市，平均每个规划 1.5 个新城；全国新城新区规划人口 34 亿人。更大地冲击耕地保护，制造更多的失地农民。
尤其严重的是政府配置土地的极大权力，操控市场，开启了广大的寻租空间，滋长了官商勾结，权钱交易，使涉地部门和官员成为贪腐的重灾区和重灾户。
总的看来，现行土地制度，虽然以其巨量廉价土地、廉价资本支撑了十多年经济高速发展，但是土地配置和利用效率低，而且严重损害农民利益，滋生许多严重的社会问题。以上种种问题，虽已众所周知，但更要看到其根源盖出于土地资源的计划配置制度，是土地资源计划配置的必然结果。
改革现行土地资源计划配置制度
1992年中共十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制。1993 年中共十四届三中全会即已要求，“当前要着重发展生产要素市场”。20多年过去了，商品生产市场化改革已基本完成，而生产要素配置，尤其是土地资源配置的市场化改革却严重滞后。1998年制定并执行至今的《土地管理法》，已成为当前完善社会主义市场经济体制的拦路虎。
中共十八届三中全会提出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。
对土地制度来说，就是要对现行土地资源配置制度进行根本性、总体性的改革，改计划配置为市场配置。只有实行市场配置，建立开放、竞争性的土地市场，形成切实反映土地供求的市场价格，并以价格波动为导向，引导土地资源在部门和企业间自由出入，才能克服计划配置的种种弊病，达到土地资源最有效的配置。
所以说，本次土地制度改革的核心是改土地资源计划配置为市场配置。要围绕这个核心来进行各项具体的土地制度安排改革。
实行市场配置首先要建立城乡统一、开放竞争的土地市场。为此需从以下几个方面入手：
按照中共十七大报告提出的“平等保护物权、各种所有制平等竞争”的原则，修改《土地管理法》《物权法》，赋予集体土地与国有土地平等的建设用地使用权、宅基地使用权和担保物权；按新的产权制度，做好集体土地确权、登记工作。
制定《农业生产合作社、土地股份合作社示范章程》，整顿农村集体经济组织，确立平等竞争的市场主体。明确集体土地入市的市场主体是村民代表大会或土地股份合作社的董事会，不是村干部，以防止出现“小官大贪”和乌坎、平度等群体性事件。
修改《宪法》第10条、《土地管理法》第8条、《物权法》第47条城市土地国有的规定；修改《土地管理法》第43条、63条，撤除一切不合理、不必要的市场准入限制，允许集体建设用地、宅基地进入建设用地市场。
制定《城乡土地市场管理法》，取代现行《城市房地产管理法》；建立公开的土地产权交易平台，规范土地市场交易规则，建立各种中介服务机构，使各种土地用益物权有序入市、平等交易；改造现有政府垄断的建设用地市场、房地产市场成为城乡统一、开放竞争的建设用地市场。
建立开放竞争、城乡统一的土地市场将打破现存的土地利益链，使地方政府失去出让金收益。
所以，还必须与土地制度改革超前一步进行配套的财税制度改革：落实《预算法》；理顺中央与地方事权与支出责任关系，完善分税制，建立财权与事权相匹配的地税体系，保证地方政府有合理、稳定的税入流量和城市建设投融资机制，以摆脱对土地出让金的依赖。
还要明确地说：实行土地资源市场配置不是不要土地用途管制，而是要改造现行计划配置式的土地用途管制制度为新型、适应市场配置、以弥补市场失灵为主要内容的土地用途管制制度。为此需要：
1.制定《城乡综合规划法》，取代现行《城乡规划法》和《土地管理法》中土地利用规划部分，实行社会经济发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境规划四规合一。改指标控制式的土地利用规划为公众参与式规划。
2.制定《土地分区管制法》，改革现行土地利用分区制度，对土地利用实行负面清单管理。
3.落实《预算法》；清理涉地税费制度，制定各种涉地《税收条例》；完善分税制；将税收、投资、补贴等经济手段作为调控土地利用的主要手段。
4.制定《土地征收、征用法》，改革征地制度。将征地范围逐步缩小到只为提供公益性用地而征地；改低价征收为按市价征购。
5.修改《土地管理法》有关条款，改革用地审批制度，把行政许可减少到必要的最低限度，真正做到简政放权。
由此可见，本次土地制度改革是一项巨大的系统工程。但也只有积极、努力地完成以上工作，才能到2020年完成完善社会主义市场经济体制的大业。
