议题二：城镇化过程中的PPP
管清友（主持人）：
从冯总这儿开始下一个话题关于PPP模式的探讨，请冯总从企业这个角度单刀直入，在PPP模式的实践过程当中遇到了什么问题？除了刚才讲到的成都双流县立体城市因体质问题造成项目“流产”外，还有什么具体的问题？
冯仑：
关于PPP这个模式，我们做了很多研究。举个例子，对民营企业来说，就像看一部电影，进去的时候挺高兴，但看一半决定上个厕所就走，因为这故事跟我们期待有距离。在PPP模式中，最大的问题是挣不到钱——现在这个PPP模式对于民营、私营企业参与来说，多数挣不着钱。
有些地方PPP甚至成为政府向企业“诈钱”的一种方式，比如说多少年要多少回报，这让私人企业确实承受不了。而且现在民营企业的财务成本本身就比较高，政府的要求就更是“雪上加霜”。
因此，到目前为止，我看到同行里头好像没有人在这个过程中真正有所收获，并愿意积极持续介入这件事情。在提出PPP模式之前，我的一些朋友参与了部分公共工程，我们叫公共项目，在其中“翻车”的可不少，问题就出在了路权、收费权等权力分配问题上。我认为，就目前从房地产这个领域来看，直接跟城市建设相关的这些项目，民营企业介入的还不是太多。
管清友（主持人）：
谢谢冯总。这个话题我想再转到仇部长这儿来，因为我们知道仇部长是长期主管城乡建设和规划工作的，也在一些公开场合演讲中介绍过几个东亚城市的建设经验，包括PPP模式的推广，您怎么看待刚才作为企业家代表冯总的一些观点？怎么看企业家对PPP模式的担心？在未来PPP推广的过程当中，怎么能够避免这些问题发生或者怎么能够增加社会资本参与PPP的积极性？
仇保兴：
关于冯总讲的这一段，我觉得非常实在。作为一个企业家，追求利润是一种本能，如果哪个企业家不追求利润，那他根本就不是企业家了。为什么我们国家现在的PPP推广雷声大，雨点小？相关部门高度重视，但却见效慢且小？
这无非有三个原因，第一个原因，我们的PPP政策被赋予太多的内涵。打个比方，我们说娶老婆就娶是老婆，不能说我娶这个老婆她还要兼当保姆，但实际上现在的PPP就是这样。
我们既想推动经济的发展，又想通过民营企业解决地方政府融资投资不足的问题，同时还要发展地方的经济，减少地方债务，增加投资。这些如果全都压在PPP身上，它就变成一个万能的东西了，而万能的东西往往是前进不了的。
第二个原因，是我们国家的法制进程与发达国家还有一定的差距。从PPP推广来看，发达国家法制健全是在于，事情定下来以后，不会随着领导人想法的改变而改变。我们现在的问题显而易见：做PPP得看与领导的关系。这不是法治社会的表现，所以最终结果的敲定需要很长的一段时间。
我们现在许多企业家不敢进入基础设施领域，原因就是存在“关门打狗”的现象。政府给民营企业的项目实际上是好坏搭配着给，差的根本就没有效益的，我也要塞给你；有效益的也要跟没效益的搭一块儿。我总觉得这个问题里面大家没有一种开放经济的观点，没有开放的一种法制理念在里边，所以出现了这个问题。
正因为如此，四中全会把法制建设作为推动中国历史进程的重要内容，这对PPP推行也十分重要。
第三个原因，我总觉得现在的PPP的项目总是多头管理。因为PPP涉及到一些很具体的东西，比如说供水的自来水公司怎么做PPP，污水企业怎么做PPP，燃气管道怎么做PPP，城市广播电视、有线电视、光缆怎么做PPP，每个PPP项目都是一个专门的项目，都需要专门的监管和利益分配机制。
所以说，每一个PPP项目都应该有独立的特许经营合同，把政府的权力与责任，企业的权力与责任以及第三方监管的权力与责任写得明明白白。
这样的特许经营合同才是可以操作的，而现在反而把专业的力量，专业部门的作用搞没了。这样一来，整个PPP项目就缺乏专业技术力量的支持，也就是说，今天设计好了，但明天的监管有漏洞了。
像兰州自来水出了事情，这个责任查到十年前原来有个炼油厂，炼油厂出现大面积的泄漏，泄漏了以后，污染全部沉淀在土壤里面了，我们的出水管道十年以后出现了裂缝，结果油渗透进去，造成了非常严重的苯超标的污染。如果非专业部门主导起草PPP合同，来一个大运动肯定是麻烦无穷，漏洞百出，公众的利益、企业的利益都会受到损害，因为这个边界不清楚。
所以说任何一个PPP，它背后都是追求专业精神的决心和责任心，如果在这场运动中缺乏专业精神和责任心，虽然可以带好头，但也会造成泥沙俱下。所以说这三个问题需要解决。
管清友（主持人）：
谢谢仇部长非常实事求是地指出了当前PPP推广过程当中的一些问题，在实际操作中，我们发现很多情况下红头文件比合同管用，所以需要尊重法制。我们也知道，曹远征老师是国内最早从学术上去探讨PPP模式的学者，也很早和仇部长一起建立公共事业研究中心，下面请曹老师谈一谈。
曹远征：
刚刚仇部长说得很对，PPP确实存在几个问题，第一，什么叫PPP？其概念最强调的是公共和民营之间的合作关系，而我们现在PPP的做法经常是政府凌驾在企业上头的关系，这是没法做成PPP的。合作方在哪儿？政府提供监管能力和监管体制，民间提供资金、技术和运营服务。这样双方才能合作下去，而且这个监管需要很长时间，有很多基础设施建设甚至要花费几十年，要想PPP可持续化，合作是前提。
第二点，监管应该是专业监管，需要第三方来做这件事。刚才仇部长特别讲到这个问题，你会发现做水的跟做汽的，做公交的跟做地铁的，做网络的跟做园林的，都会做PPP，但是完全不一样。我做过北京地铁和香港地铁合作的PPP案例——地铁4号线的顾问。
在这个PPP项目中，港铁成功地进行了持久运营。这其中，如果不了解地铁的运营特征是没法做下去的。而且现在很多PPP责任分配模糊，既不讲究运营能力，也不讲究专业监管，这样问题就很大了。所以我们经常呼吁，将来体现政府管理能力的是其专业监管职能的有效性。
监管有三个问题：准入、牌照问题以及全成本的价格监管。全球很多PPP案例中，监管能力建设始终排在第一位，很多案例中都设有专门的监管委员会来监管这三件事。
第三，刚才仇部长也讲了，我特别同意，这个PPP在中国是很特别的一种安排，过去我们讲PPP时一般与BOT形式的联系更为紧密，但是现在中国提出的PPP建立在一定的城市规模和基础设施基础上，所以BOT就变成TOB了，解决债务问题也变得更为重要，这种尝试是改革性质的尝试，跟传统的PPP路子是不太一样的。
仇部长说到化解地方债务，固然有它的重要性，但是这种安排可能跟传统的考虑方式不一样，一定要有创新。如果要在这创新，英国的经验反而可以借鉴。当年撒切尔夫人在英国搞的PPP就是她弄出来的。这种国有企业改革和其他的改革要相关联，才能做得下去，否则的话，这种事也就做不下去了。
管清友（主持人）：
非常感谢。李铁教授的很多观点也非常具有政策意义，大家非常关注，就PPP这个事儿，如果从政策设计上，能不能避免刚才冯总、仇部长还有曹老师他们说的这些问题，有没有可能现在来做这种政策设计或者是改动？
李铁：
在当时制定政策的时候，PPP是好思路，至少地方政府可以用这个“解套”。
我们知道现在中国城市的基础设施建设基本是政府包揽的，来源基本靠土地出让，但是这个路走不下去了，怎么解套？所以你只能允许民资、外资来参与基础设施的投资、运营和管理，政府来购买服务，这是一个基本的思路。
当然，大环境下确实存在着几个非常不利的先决条件，第一个，城市公共服务带有福利化供给的色彩，比如水价可不可以市场化？阶梯水价到现在推进起来还有很大的难度；电价，我们知道现在的电力价格是很便宜的，相当于英国等欧洲国家的电价，电的问题也带有政府调控的因素。
举个最简单的例子，比如曹远征讲的地铁，领导过去一句话让人们地铁坐一公里只花两块，现在想涨一点，但老百姓已经习惯了，再涨就很难了。价格的福利供给和市场之间是什么关系呢？过去可以实行福利供给的原因，是因为企业是国有的，地铁的投入可以通过土地出让金来弥补。而现在这两大因素都遇到困境了：市场化更加成熟，运营成本越来越高，土地出让价格往下走越来越难。
所以，现在只能说我希望通过PPP这个方式解套。可是民资及外资运营首先需要一个前提：我是要赚钱的。我要赚钱，就得面对几件事情：第一，价格能不能市场化？价格不能市场化的话，就不能赚钱。冯仑之前讲了，企业不能赚钱怎么来投入？第二，运营管理怎么做？国有运营管理将运营权现在卖给你，原来管理的这批人怎么办？他们愿不愿意放弃，这是你面临的挑战。
我们最近在国家新型城镇化62家试点中，有一项改革内容就是关于PPP的。后来我们下去调查，都说很好。但签的很多协议中，执行落地的很少，几乎没有几个真正实施起来的，因为一个项目面临着成本、福利、运营管理等各个方面的问题。
还有刚才仇部长讲的法律环境问题、福利化供给问题都非常重要。公共服务类项目怎么接？北京地铁涨价涨到3、4块，听证会上老百姓不愿意，质问为什么要涨价，这不仅中国，在国外也是如此，给出去的东西就拿不回来了。
所以我认为，这种大的体制问题如果不从根本上解决，PPP的方式将很难推进。谢谢！
管清友（主持人）：
谢谢李主任非常直率的讨论，看来PPP的模式确实有必要从顶层设计上去重新思考它的推广模式。我们知道易总及港铁在过去这些年，做了很多比较成功的PPP案例，能不能请您给我们介绍一两个在PPP推广方面比较成功的案例给大家借鉴。
易珉：
大家都知道北京地铁4号线是非常成功的案例，而且我们在国内谈到PPP的时候，经常拿出北京地铁4号线作成功案例介绍。曹老师也曾是这个项目的顾问。2009还没有出现“PPP热”，所以在很多人还不了解这件事时，这个项目就已经落地了。在说这个项目之前，我想跟大家进一步深入分享一下自己对PPP模式的见解。
今年年初，我跟国务院发展研究中心的几个专家专门到英国、加拿大等国家考察，想弄清楚这些地方到底怎么做PPP？刚才几位老师提到了，其实全球很多的发达国家，例如像英国这样的市场中，他们的监狱、医院、学校、国防、水务等很多领域都可以做PPP，但是每个领域的PPP完全不一样。
刚才仇部长和李主任说了两个PPP最重要的关键词。仇部长说的一个关键词是立法，到目前为止，我们国家对PPP是没有立法的。第二，李主任说到了政府购买服务。到现在国内的一些官员还没有弄清楚什么是政府购买公共服务。
回到刚才曹老师提到的，其实一开始PPP引入到中国，我们把它叫做公私合营伙伴制度是不贴切的。为什么李克强总理在政府工作报告里面用了PPP的中文原意。中文说起来虽然很长，但实际上是在描述一件事情：公共服务和社会资本在合作方面要用伙伴关系来解决问题，如果翻译的话是这么来翻译。
为什么做这件事儿？因为我本身是从事轨道行业的，世界上的轨道行业，也就是地铁和铁道都同时存在一个问题：所有的经营方都不赚钱。因为一个铁道修好之后，会带动很多社会效益的上升，这个时候作为轨道经营者，并不会拿到社会效益的增值部分，他只能按照客流来收取客票费，所以大部分公司都在赔钱。
但是，世界上有一个公司是赚钱的，就是我从业的这家公司，叫香港地铁。刚才曹老师提到了特别关键的词，希望大家经常重复这个词，叫全生命周期。我们在北京地铁4号线的项目上跟政府签的特许经营协议是30年，这30年要用30年的眼光来看经营者他到底赚钱还是不赚钱。
因为一个地铁项目通常需要DBFOM五个部分组成，D就是设计阶段，B建设阶段，F融资阶段，O运营阶段和M最后的维护阶段。我们国家的传统模式是这样，政府大包大揽把这五个东西都揽在怀里，但同时也把五个风险都揣到兜里。
问题是设计者挣的是设计费，根本不会考虑旅客出行到哪个楼更方便或哪里换乘方便，他挣的是设计费所以没有必要考虑。
建设方拿到这单建设单子之后，唯一考虑的是如何省钱，准时完工，在这个过程中有可能出现豆腐渣工程。
融资方只考虑资金的回收，但是到了运营阶段麻烦就来了，运营的时候发现出口不合理，车调头不合理，维护成本没办法多出钱，政府在已经定了票价的情况下就很难把这个项目做成能够盈利的项目。
所以这就是为什么香港铁路靠的是土地，加上物业和轨道打包来可持续发展。就像冯总提出的新的理念一样，既然轨道能给社会带来收益，我们也应该把这个收益让轨道公司跟政府之间进行分摊，然后创造一个更有价值的社区，这样才是一个良性循环。
我们现在遇到的问题是，很多地方政府不理解PPP，不清楚DBFOM这五个不同的阶段。
比如像北京地铁四号线，总投资的70%左右由北京市政府的基建部门承担，剩下30%的机电安装利用PPP合作模式，北京首创、京投完成政府监管的51%，由社会资本投资的京港公司取得30年运营权。30年到期后，我们会把它原封不动得交给政府，如果政府觉得我们还能继续运营下去，比别人运行得好，就继续委托我们运营。这就是李主任说的政府购买公共服务，政府只需要制定公共服务标准，因为公共服务标准是没有上限的。
举个例子，香港地铁是全世界最准时的地铁，准点率达到99.9%。但即便如此香港市民还是会有抱怨。香港政府有奖惩制度，如果地铁晚点政府就罚你，因为政府不需要把风险揽在自己的怀里，只需要做公共服务的标准。
港铁准时到什么程度呢？我跟大家说一点数据，误点率相当于两年中每天坐地铁赶上一次晚点。即使这样，今年1月-9月，还被香港政府罚了600万。到了运营第29年的时候，假如我的设备更新没有满足政府给我设定的公共标准，我还得花钱把它填上，将这个标准提高。
我觉得PPP有两个目的，第一个是提高社会的运行效率，第二个是分担政府的风险，以北京地铁4号线为例，北京市发改委做过一个后评估报告，里面有这么一个比较：第一，假如引进一家外面的企业运行北京地铁，北京市政府能够省100个亿，这是资金的节省；第二，北京市政府把一些风险分摊给了社会投资企业；第三，这也是最重要的地方，北京地铁4号线引进以后最快车行间距为1分30多秒，带动了其他地铁提速，提高了社会效率。所以PPP最终的核心是在这里，而不是说拿一个全新的融资模式让大家再去融钱，这是不对的。谢谢！
编辑：傅博，陈雨虹
