3月9日下午，慈善法草案提交十二届全国人大四次会议进行第三次审议，进入最后的立法程序，中国首部慈善领域大法呼之欲出。
相较于此前的一审、二审草案，三审草案亮点明显，公募权的赋权主体从1000多家公募基金会扩大到所有符合资格的公募组织。但是，三审草案把个人求助排除在规制范围之外、有关限定“15%管理成本”等规定，也引发了一些误读和争议。
公募主体扩大
三审草案明确，慈善募捐包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐，并重点对公开募捐作了规范，强调扩大公开募捐的主体范围的同时，明确慈善组织公开募捐应获得资格，具体来说“依法登记或者认定满二年的慈善组织可以申请公开募捐资格”，公开募捐资格证书由民政部门发放（三审草案第二十三条）。
在现行法规中，对募捐主体的唯一规定来自2004年出台的《基金会管理条例》，该《条例》规定公募基金会拥有唯一合法的公募资质，“但对未赋权主体的相关行为界定和法律责任一直是模糊地带。” 清华大学公益慈善研究院、NGO研究所副教授贾西津说。
据基金会中心网的统计，截至2016年3月11日，中国的基金会总数达4864家，其中公募基金会1546家，非公募基金会3318家。一直以来，设立公募基金会的门槛很高，往往被官办基金会所独占垄断。
在现实中，很多没有公募资格的民间公益组织也具有向公众募捐的需求，它们往往通过挂靠公募基金会，以“二级专项基金”的形式曲线救国，同时，公募和私募基金会之间的行为边界也并不清晰。
2011年1月壹基金的身份转换，被认为是公募基金会管理转型的重要标志。由李连杰等人发起成立的壹基金，由原来在上海登记的非公募基金会，转身成为在深圳市登记的国内第一家民间公募基金会。此前，壹基金一直挂靠在中国红十字会，以专项基金的方式向公众募捐。
由于中国一直未有关于公益募捐的全国性法律，一些地方立法此前都进行放开公募主体资格的尝试，比如，广州允许事业单位和民办非企业等参与公募，上海除了公募基金会之外的其他社会组织也可以申请。
为何个人求助未被纳入？
在公开募捐的方式及要求上，慈善法三审草案明确规定，慈善组织采取在公共场所设置募捐箱，以及举办义演、义赛、慈善晚会等方式开展公开募捐的，应当在其登记的民政部门管辖区域内进行；通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息并不受地域限制。
在当下，互联网已成为募捐的重要渠道，壹基金2014年的年报已经显示，网络平台的捐赠已占到其当年总体筹资额的53%。
因此，草案对慈善组织通过互联网公开募捐单独做出规定：应当在民政部门统一或者指定的信息平台发布募捐信息，也可以同时在其网站发布募捐信息（三审草案第二十四条）。
“对比一审稿、二审稿，三审稿对公开募捐方式的限定有一定程度的放宽。”贾西津说。此前的一审稿规定，除了网络募捐外，其他形式的募捐，慈善组织必须在其登记的民政部门行政管理区域内进行。对于网络募捐则根据慈善组织的登记层级做出区分：在省级以上民政部门登记的，可以通过其网站或者其他网站开展募捐；在设区的市和县级民政部门登记的，可以和省级以上民政部门登记的慈善组织合作开展互联网募捐，也可以在其登记的民政部门建立或者指定的慈善信息平台募捐。
“二审稿就把义演义卖等和通过媒体募捐的地域限制取消了；三审稿又部分放开了网络募捐的限制，不再区分登记层级，发布平台均不限于民政部门建立或指定的信息平台，自己的网站也可以。”贾西津说。
贾西津同时指出，对于没有公募资格的主体的募捐行为，三审草案延续前两稿的原则，将之从现有的法律灰色地带明确界定为非法行为，并且规定了具体的法律责任，这会让不能获得公募资质的组织和个人的募款行为明确受限。这对于媒体和互联网发布募捐信息的方式，可能影响最大。“这种规制思路是一种行政特许的主体资格管理的思路，而不是行为依法规制的思路。”她说。
贾西津举例说：“我为同事、朋友、乃至陌生人，发布求助信息，受不受慈善法限制？转发别人的信息呢？媒体主动发布呢？进一步，如果受益人不是一个人，而是两个人、几个人，或者一群人，比如一所学校的10个学生、一个贫困家庭，仍然是私益的，是不是个人求助？媒体和互联网特别是自媒体的特点，决定这些行为不是截然断开的，主体资质限制很可能带来或者无法严格执法，或者过度限制自发的慈善行为。”
对此，北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍指的理解是，“无论是个人为自己募捐，还是为亲友募捐，还是核实了信息的真实性后为无关他人募捐，只要受益人为特定个体，都不属于公益募捐。”
2014年，身世凄惨的孤儿杨六斤“偶遇”媒体报道，短期内收到数百万捐款。当个人救助信息经大众媒体的报道，再搭上互联网这个利器，几乎瞬间就呼啸着渗透到这个世界的各个角落。“个人救助一眨眼成了公开募捐。”金锦萍担忧，“由此引发的问题也接踵而至，如资源分配凸显不合理，剩余财产等捐款所有权归属不清，善款的使用目的难以确保， 虚假信息难以甄别。”
现实中曾多次发生个人募捐的不良案例，这些案例都存在募捐主体资格不明、募捐款物监管不力、募捐信息披露不足、募捐人公信力降低等问题，甚至发生募捐欺诈。
“一旦开始公开募捐，让大量不特定的资源配对一个特定的救助个体，难免会导致公平缺失。”金锦萍认为：“所以唯有为不特定多数人利益方能开展公开募捐，也称为公益募捐。公益募捐人的两头应该都是不特定的对象：募捐对象不特定意味着资源来源的不特定，受助对象不特定意味着受益人的不特定，而后者恰恰就是公益目的的判断标准。”
金锦萍指出，法律上的“慈善”概念是指惠及人群应当是不特定社会公众，与传统慈善“利他即可”的概念有着不同之处。因此，对于某个特定个体的救助并不属于法律含义上的“慈善”，原因在于很难区分这种救助是出于公益目的，还是仅仅基于个人关系。在法律上，捐赠是指向慈善组织的捐赠，向受益人的直接“捐赠”不是捐赠，而是赠与。
因此，三审稿未将个人发起的募捐行为纳入规制范围，概因个人救助行为、民事赠与等不应通过慈善法这样的公法来规制，而该通过民法和刑法来规制。比如，假冒公益组织或以慈善的名义募捐，达到一定数额的，应受到刑法的处罚。
需要看到，互联网让传统的个人救助发生质的变化，原来个人救助范围很有限，最多影响个人周边的社区、单位、街道。互联网之下对更快解决个人困境是有利的，但也衍生出新的问题。
金锦萍认为，扩大救济渠道是好事，把通道掐死了也对社会发展不利，理想状态应该是能区分开公益募捐和个人救助，并分别在立法上或已有法规进行衔接，例如通过民法和刑法来调整个人求助，个人求助在法律上属于附有特定目的的赠与。而且，在个人求助情形下，如果获得的资金已经超过需要界限，求助人应该有告知义务。
同时，对于目前存在的各种网络众筹平台为特定救助个体筹款，金锦萍认为不应该认定为公益募捐，不能享受税前抵扣待遇。“它们是公益募捐还是公益众筹，应该从涉众度和款项数额两个指标去看，大多数这类平台现在已经选择和基金会合作来做。”
而对目前大量公益基金会也存在为特定个体募款的做法，金锦萍认为基金会应该设置公益项目，由互联网提供特定个体的需求信息，基金会执行项目的时候再进定向资助。
15%的管理费高吗？
慈善法三审讨论的另一个争议围绕行政支出比例展开。3月10日，全国政协工商联界别在对慈善法草案进行讨论时，许多委员们反映“15%的管理费太高了” 。
三审稿的第60条是新增的规定，“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会，开展慈善活动的年度支出，不得低于前三年收入平均数额的70%，年度管理成本不得超出当年总支出的15%。”
对此，南都公益基金会理事长徐永光认为，“15%的行政管理成本一点都不高。”
中国现行法律制度中有关公益慈善组织“行政支出”的规定，来自《基金会管理条例》：基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。
徐永光指出，根据中国社会组织财务制度的基本依据——《非营利组织的会计制度》，在非营利组织的支出上，列有有募捐成本、行政成本、项目成本三项，其中的募捐成本和项目成本是独立计算的，而行政成本是指人员工资、房租水电这类开支。国际上，一些基金会的三项成本加起来能达到50%，单就行政成本来说，一般在20%左右。
而中国民政部门在实际审计中，是把上述三项成合计算作行政成本，照此计算，15%的行政成本显然不是太高，而是太低了。
在徐永光看来，未来服务型的公益慈善机构也有机会获得了公募资格，一旦把它们的行政成本规定在15%，那它们是没法运行的。比如，一个社工服务机构，它的人工成本是占主体，它的管理成本可能占到100%，如果对他们也要求15%的行政成本，绝大部分的机构甚至无法存活。
对于行政成本，其他国家的法律对此不作太具体的规定，而是依靠市场和公众选择来调节。徐永光举例，一个慈善组织行政成本高了，公众可能不给你捐款，管理费用低，公众信任度就会高。“过去我国有一些公募基金会，因为有政府背景，募捐量比较大，又有这么高的管理费，所以公众不是很理解。慈善组织在实际操作中的确有很多尴尬，慈善法推出后有一些细节需要进一步规范。”他说。
