近日，深圳的“禁摩限电”（禁止或限制摩托车、电动自行车行驶的简称）行动，引发公共舆论的漩涡，并再次激起针对全国不少地方发生的类似措施之合法性、正当性的质疑。
2013年11月12日，中共中央第十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“改进社会治理方式”中专门指出，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”而2014年10月23日，中共中央第十八届四中全会又通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《依法治国重大决定》”），把依法治国提升到“是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”的高度。
在此背景下，看似不那么起眼的“禁摩限电”行动，其实是在真正考验地方政府的法治思维和法治能力。笔者将从依据的合法性、过程的合法性和实体的合法性三个维度，展开当前采取的“禁摩限电”行动可能存在的问题，希冀各地方政府和交管部门能慎重对待。
1、依据的合法性
随着公民权利意识、法治意识的增强，当各地“禁摩限电”举措以不同形式和内容出台时，民众，尤其是受到不利影响的摩托车、电动车所有者和使用者，普遍反应的是：依据何在？其实，深圳市公安局几份关于“禁摩限电”的通告，提及了《道路交通安全法》第39条和《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第36条的规定作为其依据。
那么，这两个条款分别规定的是什么呢？《道路交通安全法》（以下简称“《道交法》”）第39条的内容是“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”《深圳经济特区道路交通安全管理条例》（以下简称“《深圳道交条例》”）第36条第1款的内容是“市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件，划定区域、路段、时段，对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施，但经市公安机关交通管理部门批准并核发专用标志的车辆除外。具体办法由市政府另行制定。”
一个是最高立法机关全国人大常委会制定的法律，一个是深圳市人大常委会制定的地方性法规。乍看上去，深圳市公安局的“禁摩限电”行动是有最高代表机关和地方代表机关明确授权的，似乎在依据的合法性上没有问题。然而，仔细琢磨这两个条款，可以反映出若干中国法治难题：
（1）立法的模糊性。《道交法》第39条给人的第一印象是，公安交管部门得到代表机关的授权应该是局部性的或临时性的采取禁行或限行措施，而不是全部的或者绝大多数主干路段的或者长期性的措施。这个印象也与我们日常在路上行走、骑车、驾车时突遇交通管制的经验相吻合，那时即便再着急，也只能自认倒霉。可是，这个印象并不见得一定是唯一正确有效的法律解释。因为，该条款并没有明确是局部性的或临时性的。全部的或者绝大多数主干路段的或者长期性的禁行或限行措施，并未被明确排除在这个条款可能的涵义之外。《深圳道交条例》第36条第1款里的“划定区域、路段、时段”的措辞，更有可能是不排斥作更多解释的。
（2）授权的合宪性/合法性。然而，假设《道交法》和《深圳道交条例》可以得到非常宽泛的解释，它们授予公安交管部门的是十分广阔的自由裁量权，这种空白支票式的授权是否合宪、合法呢？这个问题在中国当下基本上是无法通过法律过程来解决的。因为，中国尚没有对全国人大和地方人大的这种授权性规定进行审查的成熟机制。尽管我们可能会觉得人民代表机关让地方公安交管部门拥有如此重大的具有立法意义的决断权是不合宪、不合法的，但我们无法诉诸一个更加权威的机构，去解决我们可能认为该授权不合宪、不合法而提出的法律争议。我们同样缺乏一个权威的司法机构，在解释《道交法》、《深圳道交条例》时，明确宣布“空白支票式授权”的解释不是立法本意，因为立法机关是不可能进行如此一揽子授权而不加任何有实际意义的限制的。
（3）地方立法的合宪性/合法性。相比较《道交法》第39条，《深圳道交条例》第36条第1款除了上述的模糊性、授权正当性问题外，还有一个值得仔细推敲的地方，即为什么该条款让深圳市公安部门“可以根据道路通行条件”，单单是“对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施”，而不是像《道交法》第39条那样对“机动车”也一视同仁地列在可禁止或限制的范围之内呢？这样的地方性立法是否存在维护部分群体利益而枉顾另外群体利益的问题呢？是否违背宪法上法律平等原则的问题？这些可能产生的法律争议，同样缺乏成熟、有效、便于民众可得利用的纠纷解决机制。
2、过程的合法性
退一步讲，如果我们不过分纠缠深圳市公安局是否得到真正合宪合法的授权，进行绝大多数主干路段的、较长时期的禁摩限行的问题，而是假定其依据上是合法的，这是否意味着它可以随意决断呢？
《依法治国重大决定》明确指出，“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”而国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》也有类似的要求。显然，深圳市大范围、较长时期的“禁摩限行”，肯定不是临时的、局部路段的禁限行。临时禁限行可以不属于重大行政决策，但如果说大范围、较长时间的禁限行并非重大行政决策，是无论如何难以服众的，毕竟它涉及相当多的摩托车、电动自行车的所有者和使用者。
那么，深圳市公安局在禁限令出台前有没有经历这些必经的过程呢？已有的信息披露或许可以让我们得知，相关部门是开过“联席会议的”，但笔者猜测，其很可能是没有严格遵循上述程序的，尤其是公众参与、风险评估。因为，若是有较为充分的公众参与，那么，早在出台以前，估计就会引起广泛讨论和争议了；若是有较为充分的公众参与，那么，深圳市公安局估计会有更加充分的、经得起推敲的理由，来证明其禁摩限行的合理性，来反驳或说服可能存在的反对者；若是有较为充分的社会稳定风险评估，那么，决策者们应该会意识到可能引发的（而现在已经实际发生的）社会矛盾和冲突，而对如此决策会慎之又慎了。
3、实体的合法性
再退一步讲，假设深圳市禁限令是有合法依据的、是在经历了正当程序以后出台的，是否就意味着其就是合法的呢？不尽然。如此重大的行政决策还要经受依法行政基本原则——尤其是比例原则和信赖保护原则——的拷问。
（1）比例原则。在深圳市公安部门事后回应公共舆论给出的“禁摩限电”理由中，诸如摩托车、电动自行车容易被不法分子利用作案、经常被用来非法营运以及到处摆放影响市容，都是不值一驳的。唯有摩托车、电动自行车使用者违反交通法规现象严重、造成人员伤亡的交通事故频发，是值得引起重视的理由。
据报道，深圳市2015年“全市共发生道路交通事故1150宗，同比下降3.5%，死亡431人，同比下降6.1%，但涉摩涉电交通事故死亡人数为41人，同比上升27.66%。”类似地，北京市2015年“全市电动二轮车共发生交通事故31404起，死亡113人，伤21423人；其中，伤人数占全市交通事故伤人总数的36.7%。”
然而，问题在于：针对摩托车、电动自行车的使用所存在的这些问题，只能是通过“禁摩限电”的措施予以解决吗？难道没有别的渠道，可以让摩托车、电动自行车的所有者、使用者能很好地使用其财产，同时尽可能减少其危害吗？根据《全面推进依法行政实施纲要》，行政机关实施行政管理“所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”这就是比例原则的表述。显然，一刀切的“禁摩限电”对摩托车、电动自行车的所有者、使用者的侵害是最大的。而如何以最小侵害的方式，减少渉摩渉电的交通事故，更大程度上实现交通安全，是有着比例原则意识的政府需要认真应对的。否则，政府很容易被斥责为懒人政府。
2、信赖保护原则。在依法行政基本原则中，信赖保护原则有着非常丰富的涵义，其主要目的是维护普通民众对秩序、对政府、对法律的合理正当信赖与预期。具体到“禁摩限电”行动，应该考虑摩托车、电动自行车的所有者、使用者，在购买时对摩托车、电动自行车利用价值的合理正当信赖与预期。即便决策者经过慎重审议的程序，认为没有更小侵害的方式来减少渉摩渉电的交通事故，而非得在较大范围内、较长时期地进行“禁摩限电”，这就意味着摩托车、电动自行车的利用价值，因政府的规制措施而大打折扣。假如“禁摩限电”行动在时间方面没有一个合理的缓冲期，让所有者、使用者慢慢淘汰摩托车、电动自行车，那么，政府就要为其突然打破合理信赖与预期的措施买单，给所有者、使用者以适当的损害补偿。
总之，以上三个维度可能存在的问题，考验着我们政府的法治思维和法治能力。法治政府不是用口舌鼓捣出来的，而是一砖一瓦日积月累打磨出来的。
作者系北京大学法学院教授
