北京试水“同地同权”

《财经》记者 张倩/文     

2016年05月17日 11:48  

本文4165字,约6分钟

集体经营性建设用地入市试点的目标是与国有土地“同地同权”,但实践中,完全“同权”并不容易

5月12日,北京K2地产公司相关负责人表示,该公司正在对北京大兴区西红门镇一块集体经营性建设用地进行整体规划。这块2.67万平方米的土地,是这家地产商在2016年1月的一次挂牌出让中竞得的,共有10家企业参与竞争,包括地产巨头万科与绿地,最终K2地产以8.05亿元的价格竞拍成功。

这次竞拍的特殊之处在于,该地块没有经过原有的征收环节,直接入市交易,成为北京集体土地与国有土地“同地同权”的首次尝试。

近一年多来,中国农村“三块地”改革(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度)步伐加快。目前有33个试点进行改革尝试,其中15个为集体经营性建设用地试点,试验期到2017年。西红门镇是北京唯一一个被列入试点的地区。

由于涉及上亿农民的利益,且可能与现有法律相冲突,中央多次强调要慎重稳妥推进改革试点,这也许是北京试点落地一年后才走出第一步的原因。

直接入市竞拍

十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场,并首次表明在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

“集体经营性建设用地入市与征地制度改革,是环环相扣的。”中国农业大学资源与环境学院教授朱道林表示。

在现有的征地模式下,地方政府向农民支付一定的补偿后,将土地征收为国有,然后再通过招拍挂将土地投入市场。

“征地过程中,政府的话语权非常强大。”国家行政学院教授宋志红说,征地制度令不少地方政府陷入了“与民争利”的境地,各地因征地拆迁而引发的矛盾也此起彼伏。

对于刚刚拍出的北京市首宗入市的集体经营性建设用地,K2地产相关负责人表示,具体规划方案在制定,整体上会遵循大兴区的定位,即发展智能家居、文化创意和工业设计等产业。因此,土地的使用期限为40年,拥有与国有商业用地相同的使用年限。

该宗地块共2.67万平方米,成交楼面价为每平方米16150元。同一时期,北京市南五环的住宅用地楼面价达到每平方米4.7万元。

根据K2地产与西红门镇政府就土地使用问题达成的协议:需优先安置西红门镇劳动力就业、投资强度不低于每公顷1.2亿元、年纳税不低于每公顷400万元、严禁商改住、购房者身份限制且必须具有工商营业执照、不允许联合竞买、地上3400平方米由指定公司(盛世宏祥)作为履约保证,五年内不可出售转让。

盛世宏祥资产管理有限公司由西红门镇政府成立,法人代表为西红门镇副镇长王彪,用于承接西红门镇的土地经营收益。

据了解,早在2004年西红门的集体土地开始流转时,产业园的投资者在建设期间支付的土地租金就交给盛世宏祥公司。项目建成后,该公司还以“土地换资产”的模式,持有一定的产权和物业,对村民的收益进行分配,并负责经营各村入股的土地。

收益如何重新分配

在集体经营性建设用地入市试点启动之初,国土资源部部长姜大明公开表示,试点改革的关键是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高被征地农民分享土地增值收益的比例。

现行征地模式下,土地收益绝大部分归于地方政府所有。试行集体经营性建设用地入市后,可将征地限制在公共利益的范围内,收益主体为集体经济组织。由此,政府独享土地增值收益已不现实,但将土地收益全部留给集体或农户个人,法理上也缺乏支持。因此,建立农户、集体、政府之间公平、合理的分配机制成为必须解决的问题。

政府是通过土地交易额的分成直接参与收益分配,还是通过税收等手段间接参与分配?多方主体的分配比例如何划分?

西红门镇副镇长王彪接受记者采访时,对于分配方案称“试点处于封闭运行阶段,不便对外透露”。

实际上,中国尚无面向集体经营性建设用地流转、入市的税收政策,政府通过收取土地增值收益调节金直接参与分配是更现实的选择。

在同为试点的广东省佛山市南海区,土地增值调节金在重塑利益格局的过程中扮演了重要角色。

2015年12月,南海区政府试行征收土地增值收益调节金。区政府按照土地成交价的10%向村集体收取土地增值收益调节金,用于农村基础设施建设支出,及对农村经济困难群众的社保补贴和特困救助等。

多个集体经营性建设用地入市试点的做法与南海区类似,只是收取比例从10%-30%不等,且收取方式有别,部分试点按照统一的比例收取,部分是按照土地的用途区别收取。

显然,土地增值收益调节金的额度远低于征地所得,未来如果集体土地入市在更大范围内推开,如何保障地方政府的积极性是一个挑战。

国家行政学院教授宋志红表示,只是简单收取土地收益调节金,方式较为粗略,她认为与国有土地的税收体系衔接,是发展方向。

在土地市场化程度较高的国家,大多通过征收财产税、不动产税对收益进行二次分配,以解决土地交易过程中各利益相关方的收益问题。

比如,美国政府主要靠土地保有税(即房地产税等)来调节市场和增加地方政府财政收入;澳大利亚则从土地的取得、保有和转让交易等多个环节征税,以土地的价值作为计税依据,实行累进税率制,征收范围广且税基宽;加拿大的征税方式与澳大利亚相似,对土地的保有和转移均会征税。

在这些成熟模式下,政府的职责是对土地进行规划、管理,市场主体决定土地交易,政府通过税收获得收益,不少土地问题学者认为这种方式符合国家治理发展方向。

除了政府,集体与个人如何参与集体土地增值收益分配也是需要破解的问题。

在宋志红和朱道林看来,集体用地流转与集体经营性建设用地入市,两者基本没有区别,前者的做法可资借鉴。比如,在西红门镇此前的集体土地流转中,村民除了能获得拆迁补偿,流转土地产生的收益通过分红形式,逐年分配给村民。

2004年,西红门镇西红门十二村的村民王翠如一家四口搬进回迁房,根据前一年的土地确权结果,王翠如家每人有0.48亩土地,包括宅基地和耕地。随后,西红门镇政府将土地进行流转。王家除拆迁分到的两套房和一些补偿款外,当年每人得到6000多元的分红。2015年分红数额上升到了19800元。

不过,在采访过程中,多名村民表示,对于每年分红的数额依据并不清楚,连十二村村委会的工作人员也表示不知情。这些村民认为,每年能拿到一定数额的分红挺知足,至于钱是如何进行分配的,不重要。

朱道林认为,村集体组织应尊重集体组织成员的意见,使成员在知情并能参与决策的基础上,分享土地增值收益。

随着农民对土地价值以及享有权利的认识,这种不知情的知足状态并不可长期持续。

同权仍不易

集体经营性建设用地入市后在规划用途方面仍面临两个难题,一、试点新政与《宪法》条款相背离;二、房地产开发用地无处安放。

宪法第10条第1款规定“城市的土地属于国家所有”,限定了农村的土地属于集体所有,不允许其直接被用于城市建设。所以集体土地——无论是农用地还是集体建设用地,只要进入规划变为城市建设用地,就必须被征收为国有土地。

未来集体经营性建设用地不必经过征收程序,而能够直接用于城市建设,或许会产生这样一种情况,即城市范围内既有国有土地,又有集体土地,会出现与《宪法》规定不一致的情形。

为解决这一潜在的冲突,十七届三中全会对集体经营性建设用地入市的范围作出限定,即“在城市规划范围外进行集体经营性建设用地入市”。

但根据十八届三中全会决议和国土资源部相关文件要求,集体经营性建设用地入市,必须在符合土地用途管制和土地利用总体规划的前提下才能进行,没有具体规定是以现状用途还是规划用途入市。

在西红门镇的试点中,K2地产对于地块的具体规划未出台,但是按照前期协议,其规划将遵循大兴区发展智能家居、文化创意、工业设计产业的整体规划,这意味着,这块地未来可能“融入”城市国有土地。

此前西红门镇的集体土地进行流转后,85%的土地交由鸿坤集团开发,西红门镇俨然已经“城市化”。

“城市土地国家所有,农村土地集体所有的说法,是上世纪60年代进行公有制改造过程中提出来的,当时城市的边界很清晰,相应的产权主体一直延续到现在。”朱道林说,这些年随着城市规模的不断扩大,边界不再清晰,城中村的存在便是很好的说明。

宋志红则认为,这一问题并不急迫。实际上,在33个进行土地改革的试点名单公布后,全国人大常委会便授权国务院可突破现行法律,在试点地区暂时调整实施土地管理法,城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。同时规定上述调整在2017年12月31日前试行,对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

集体经营性建设用地入市试点的目标是与国有土地“同地同权”,但在实践中实现完全“同权”并不容易。

K2地产与西红门镇政府达成的协议中,有一项为“严禁商改住”,使用年限确定为40年。

目前各试点地区一般参照国有建设用地出让年限,设定集体经营性建设用地使用权的期限,即工业用地50年,教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。

现在各试点已入市的土地大都以商业用途为主,没有住宅用途的案例出现。

另外,集体经营性建设用地使用期届满时是否可以续期,如何续期?尚不明确。

在国有土地上,《物权法》明确规定住宅用地在最高70年产权到期后将自动续期。国有商业用地虽没有明确续期规定,仍有《城市房地产管理法》可循,该法规定了土地使用者续期的两个条件,之一是“应当至迟于届满前一年申请续期”,之二是“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的”。

对于各地的“试验”,中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为,试点地区政策仍具有不确定性,比如政府会对抵押权作出限制等。对此,宋志红的理解是,“2015年2月全国人大已经对集体经营性建设用地入市作出授权,而且这一轮的试点是由中央统一布置的,政府应该会保障企业的权益,并不存在政策风险。”

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