户籍撕裂城市

贺宇昊 聂日明/文     

2016年08月31日 13:45  

本文3945字,约6分钟

限购令以来,各地方政府以户籍作为主要筛选工具,对户籍与非户籍人口区别对待,户籍重回到社会管理的中心位置。户籍这一身份导致的权利和享受公共服务的差异,正在撕裂大城市

为市民提供公共服务是政府的义务。中国设立户籍制度以后,劳动力在区域间的流动很少,户籍成为市民获得公共服务的依据,从养老、医疗、教育,到结婚登记、评职称、办理证件,城市通过户籍来排斥非户籍人口享受公共服务,户籍逐渐演化成身份的标识。

将身份作为能否享受特定服务的依据广泛存在于当前的城市管理。城市是一个大俱乐部,提供的公共物品包括教育、交通、医疗等,这个俱乐部的“会员卡”就是城市的户籍。当公共服务的供给落后的情况下,户籍人口会有权益被侵占的感受,产生排斥外来人口的情绪,而公共服务质量的差异导致户籍“含金量”的不同,也刺激了对非户籍人口的歧视,这两者使得城市内部出现了严重的族群对立。

新晋户籍人口的角色

获得户籍的渠道主要有两个:户籍人口的新生儿落户和外来人口落户。以上海为例,我们将在上海出生且落户的人称为“本土上海人”,将在外地出生、而后经过努力取得上海户籍的人称之为“新上海人”。作为新晋俱乐部成员,新上海人有两种角色:改革推动者和体制维护者。相对于本土上海人,新上海人经历过“进入俱乐部”的艰辛。这种艰辛使得他们对于户籍制度的不公平性认识更深,有意愿去推动户籍改革。另一方面,新上海人已经成功跻身俱乐部,成为了体制的既得利益者,他们有维护现有体制的主观动机。那么在新上海人身上,到底哪种角色更突出呢?

义务教育是城市提供的诸多公共物品中最重要的一个,也是很多外来人口申请户籍、办理居住证的主要原因,是否支持“限制外地孩子上学的政策”可以度量新上海人更倾向于哪种角色。上海金融与法律研究院于近期组织了“上海社会认知调查”,采用分层、四阶段和空间抽样等随机抽样方法,对上海的七个区县进行调查,回收1138份有效问卷。

在“您觉得上海目前限制外地孩子上学的政策是否合理”的问题中,选择1表示非常不合理,选择7表示非常合理,随着数字的增加合理程度依次增大。我们比较了四个不同身份的群体对于外地孩子在上海入学问题的看法,分别有175个上海临时居住证持有者、127个上海居住证持有者、134个新上海人、492个本土上海人回答了该问题。上海临时居住证持有者、上海居住证持有者、新上海人、本土上海人回答该问题的均值分别为2.15、2.42、3.42和4.13。也即是说有户籍的上海人更认同限制外地孩子入学的政策。

而从结果分布上看,上海临时居住证持有者中仅有1.1%认为限制外地孩子入学的政策“非常合理”;上海居住证持有者认同该政策的比例略有上升,但仅有3.5%选择了“非常合理”。与此形成对照的是,新上海人中有9.7%选择了“非常合理”,本土上海人中选择“非常合理”的比例更是达到16.7%。

从均值和分布中可以看出,获得户籍使得新上海人对于“限制外地孩子上学政策”的支持程度产生了明显的变化。持居住证的群体中,超过50%都认为此政策“非常不合理”;然而在新上海人中,这个比例仅有不到30%;其均值和分布,更接近本土上海人,而非未获得户籍的持有上海居住证群体。

相较于本土上海人,新上海人的确对于上海公共服务的“俱乐部化”更显反感,但这种反感无法抵消他们作为既得利益者维护既有体制的倾向。新晋俱乐部成员的角色更多的是体制维护者,而非改革推动者。

户籍的俱乐部效应,不仅让已获会员资格的人自动进入角色,还会让有能力落户的群体提前代入角色。调查共有631个非上海户籍人口,其中有99人认为自己在上海落户的可能性较大,这个群体,可以理解为下一波新上海人。当我们查看这个群体对于限制外地孩子上学政策的评价,有32.3%选择了“非常不合理”, 9.7%选择了“非常合理”。也就是说,这部分人的评价分布已经十分接近新上海人,而与持居住证人群大相径庭。高落户期望人群,在得到户籍前,已经将自己提前代入了上海户籍人口的角色。限牌限行等政策,也存在着同样的现象。“无车但想买沪牌车”的人,赞同“禁止外地车牌进入上海”的比例与“有车且沪牌”的人群相同,明显高于“有车且外牌”和“无车但想买外牌车”的人群。

真实的俱乐部理论

提供公共服务需要成本,政府通过何种机制提供公共服务是学术界持续不衰的研究内容。经济学家詹姆斯·布坎南定义了一种“俱乐部物品”,通过个人的自愿结社而形成的俱乐部,其提供的可排他性公共物品是一种最优配置。这是一种非纯公共品,介于私人物品与纯公共物品之间,既拥有私人物品的对外排他性,又拥有纯公共物品的非竞争性,如图书馆、学区、交通等。个人通过以脚投票,依据自身的志趣和偏好,组建并选择俱乐部,解决了公共选择的问题。

无独有偶,经济学家蒂布特的“用脚投票”也有相近的描述,个人选择居住地的过程把人口从空间上划分为相同爱好的“俱乐部”,可以很好地理解富人区、优势学区等现象。

然而,上海作为一个城市,并不是一个俱乐部。不管是布坎南还是蒂布特的解释,会员都在享受俱乐部里的公共服务的同时,也承担了全部的成本。上海户籍人口所享受的公共服务并不只由他们自己承担成本,没有享受全部公共服务的非户籍常住人口也替他们承担了很多成本。

特大城市城镇职工众多,养老的历史负担很重。2015年底,上海退休职工366万人,几乎全是户籍人口,但在职缴纳职工基本养老的934万人里,有一半以上是非户籍人口,其个人与单位缴纳保险费超过900亿元。上海的养老账户赤字,也是在2011年开始政府强制非户籍人口缴纳社保后,才扭亏为盈。上海非户籍人口对上海税收增长也是居功至伟。

非户籍人口承担了会员的义务,但却无缘享受会员的权利。城市在享受了非户籍人口带来的好处的时候,却无视他们子女的教育,前述调研数据显示,至少有20%的非户籍常住人口的子女没有在上海接受义务教育。对这些地方政府来说,最好的结果就是非户籍人口继续为城市做贡献,但城市里的公共服务非户籍人口一样都不要享受。

近十几年,户籍制度不断消亡,大城市也逐步放开外来人口义务教育入学的限制。但限购令以来,各地方政府以户籍作为主要筛选工具,对户籍与非户籍人口区别对待,户籍重回到社会管理的中心位置。车牌登记等领域也开始引入户籍、居住证作为前置条件。这恐怕不是个好现象:户籍这一身份导致的权利和享受公共服务的差异,正在撕裂大城市。这值得我们警惕。

作者贺宇昊为上海金融与法律研究院研究助理,聂日明为上海金融与法律研究院研究员

期待更包容的城市

□ 李华芳/文

在大城市工作生活过的人,一般都有在上下班高峰时期挤公车或者挤地铁的经验。往往就会遇到一种挤公车的人,在挤进去之前,他们会大声喊“往里面走走,里面还有空地”。一旦当他们挤进去之后,就会马上回头对后面的人喊“别挤了,没空了”。

这种“挤公车”的现象其实正是新移民试图融入大城市的一个缩影。城市的各种公共设施和服务以及福利就像是公车里面的座位和空间。由于城市的规模在一定时间内是固定的,意味着大幅度增加公共服务是有困难的。

随着新来人口不断增加,短时间内,人均所能享受的公共服务就会减少。在法律和政策风险较大的情况下,要让挤公车的人为原则做出让步,是不太可能的。相反,更多人会在现有的局限条件下尽可能最大化自己的利益。

换句话说,现在想进入大城市落户的那些人,并不会去要求改变现行的制度,例如号召应该多增加公交线路、提高公交频次、增加公交车容量等,而只是想着自己只要挤上车就好。在废除户籍制度的限制和只要我落户就好的选择上,挤公车理论同样适用。谋求落户的人并不会为废除户籍制度这样一个长远的原则性的目标而奋斗,只会说我落户了就好。

在当下,不管是“挤公车者”还是城市管理者,都显得相对比较短视,没有预见到城市的弹性。公车有核定的载人标准,但高峰时期总会有超标的情况,这种超标是被容忍的。相对城市来说,按户籍人口数量提供的公共服务,面对加在一起的户籍和流动人口,总会有捉襟见肘的地方。但如果没有剧烈的社会冲突,实际上也是可以容忍的,而不一定非要通过行政命令将一部分人排除在城市之外。

以教育资源分配为例,如果城市的教育预算有限,不能支持外来务工人员的子女在城市里就学,那也可以允许外来务工者自筹办学,而不必对此类外来务工人员子弟学校一刀切,不允许办。由于教育的外溢效应,允许外来务工人员开办自己的子弟学校,会同时提高城里人的素质。

公车的人均空间是有弹性的,在高峰期人们会缩减期望值,并不会像平常一样期待有序排队上车到核定载人数就停,而是能挤就尽量挤一挤。同样的道理,城市也是有弹性的,这意味着城市可以更加包容,在制度安排上可以更加灵活一点,容纳更多的人口。而且长期来看,随着人口的增加,这新增的人同样也会促进公共服务的供给。毕竟那些挤上公车的人,他们不是寄生虫,他们也是城市的创造者。

作者为本刊特约学术编辑

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最新评论
  • 财经网友
    4年前
    Pppopppl
  • 财经网友
    4年前
    就上海这种城市,不是政府没有钱,而是他们不愿意投入到这些所谓的非户籍人口上来,户籍制度的弊端只会越来越明显,说到底政府还没有将自己定位为一个服务者
  • 财经网友
    4年前
    就上海这种城市,不是政府没有钱,而是他们不愿意投入到这些所谓的非户籍人口上来,户籍制度的弊端只会越来越明显,说到底政府还没有将自己定位为一个服务者
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