国有企业是新中国成立以来几代劳动者创造的一笔巨大财富。随着近年来经济下行压力加大，相当一部分国有企业效益下滑。这固然有经济周期性变化的因素，也与国企改革滞后、体制僵化、难以适应形势变化有关。
一、亟待正视的问题
推进国有企业改革应当以问题为导向。当前各方面对国有企业的问题比较一致的看法是，一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，企业办社会职能和历史遗留问题未完全解决等。除此之外，还有一些长期积累的尖锐矛盾有待进一步认识。
（一）国有资本回报较低
近年来，国有资本增长速度较快，形成了庞大的规模，但上缴国家的利润较少。以中央国有及国有控股企业（下简称“央企”）为例，2014年资产总额53.7万亿元，国有资本（即国有权益，中央企业国有资本=中央企业资产总额-负债总额-少数股东权益）13.7万亿元，中央国有资本经营收入1410.9亿元；2015年中央企业资产总额64.2万亿元，国有资本14.6万亿元，中央国有资本经营收入1612.9亿元。2014年、2015年，中央企业上缴利润与总资产之比为0.26%和0.25%，上缴利润与国有资本之比为1.03%和1.10%，均低于同期银行存贷款利率，也低于同期通货膨胀率。2016年，中央财政本级支出2.7万亿元，其中中央国有资本经营预算支出仅占5.7%。
即便是数额不大的国有资本预算，也主要用于国有企业。以2016年为例，当年国有资本预算1551.23亿元，中央调入一般公共预算用于保障和改善民生支出仅占预算支出的19%。其他中央国有资本预算主要用于解决国有企业历史遗留问题、国有企业改革成本支出、国有资本金注入、政策性亏损补贴等方面。2016年地方预算支出1067.82亿元，主要是中央国有资本经营预算增加对地方转移支付，用于支持“三供一业”分离移交、厂办大集体改革等。
虽然从2014年到2015年中央企业的资产总额增长了10.5万亿元，国有资本增长了9300多亿元，但中央企业上缴国家的利润只增长了202亿元。这说明国企将大量的经营收益留在企业，这些新形成的国有资产大都是沉没资产。虽然看上去资产规模很大，但由于缺少流动性，无法灵活地退出低回报行业投入高回报行业，限制了国有资本增值的空间。
（二）国有企业自主权收缩
国企自主权主要包括经营权、定价权、销售权、采购权、投资权、用人权、分配权。1978年到1986年，国企改革第一阶段就是扩大自主权。1987年至1992年在国企推行经营承包制，企业自主权进一步放大。但是目前，有关部门对国有企业的管理越来越细。国有资产监管体系包括了董事会管理、监事会管理、股东会管理、投资管理、产权管理、评价考核、反腐败、三重一大、风险预警等广泛的内容。有关部门建立了庞大的监管指标体系，直接影响着企业的经营决策。
（三）国有经济布局不合理
建国后，我国在建立完整的国民经济体系和工业体系中，受苏联计划模式的影响较深。在建设布局上，主要满足封闭条件下国内供给和需求平衡的需要。经过30多年改革开放，国有经济退出了一些竞争性行业，但总体上延续了计划经济时期的格局。
当前，有关部门确定的国有资本投资方向主要包括以下几方面，一是关系国家安全，需要保障能力显著提升的行业，包括国防、能源、交通、粮食、信息、生态等；二是关系国计民生和国民经济命脉，需要控制力明显增强的行业，包括重大基础设施、重要资源以及公共服务等；三是需要影响力进一步提高的行业，包括重大装备、信息通信、生物医药、海洋工程、节能环保等；四是需要带动力更加凸显的行业，包括新能源、新材料、航空航天、智能制造等。
这种布局带来的问题是，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理。很多定义为国家安全和国民经济命脉的行业，在计划经济和冷战时期大都供给不足，需要国家严格计划、重点投入。现在这些领域基本实现了供求平衡、供大于求，甚至出现产能过剩。今后国家对哪些领域、哪些环节仍然需要国有经济保持控制力、影响力，恐怕需要做出新的考量。
（四）部分领域国企集中度较高
在部分基础产业领域，少数国企占有经济总量的大部分，如石油石化、地质勘查主要是三大油气企业和延长油气，电力主要是两大电网企业和五大发电集团，铁路以一家国企为主。卫生体育福利、教育文化广播、科学研究领域大都是轻资产单位，运营主体也主要是国有单位。
一个行业如果是高产业集中度和单一国有经济为主，往往会排斥潜在市场主体进入、抑制竞争，造成价格杠杆失灵。消费者在这些领域缺少选择权，会出现产品使用成本提高、相关产业竞争力下降的现象。比如，电网企业在电力市场上是单边购买者，靠买电卖电获取价差收入。国家对燃煤火电上网电价和销售电价按照煤电联动的原则调整电价。由于发电方与用电方不能直接交易，煤价变动无法直接反映在电价变动上。近六年来，我国电煤价格跌幅过半，上网电价和销售电价仍基本保持煤价高点时的水平。下游工商企业没有因为电煤价格下跌相应降低用电成本。
二、双重体制的影响
理论界一般认为，计划与市场并存的双重体制是计划体制向市场体制过渡的一种制度形式。由于我国从计划经济向市场经济转型的任务长期没有完成，双重体制已演化成一种新的制度形态，形成了相对稳定的体制框架和市场主体行为方式。上述国有企业面临的问题，很大程度上来源于双重体制的影响。
一是影子计划。计划经济时期，企业相当于政府的生产车间，企业间产品交换靠调拨，现在这些情况已消失，但不等于没有干预。有关部门对国有企业有多重考核，甚至将一些规划中的预期性指标、约束性指标分解下达给企业。虽然政府没有直接下达指令性计划，也不称为指导性计划，但这些考核、指标对企业是必须完成的任务，相当于计划目标；企业间交易的目的不是股东回报最大化，而是为满足上级确定的考核、规划指标。
二是分散计划。传统计划体制的特点是高度集中，国家计划部门与各行业部门、各地方政府衔接，几上几下制定计划、下达计划、执行计划。随着市场化改革的推进，原来的指令性计划大部分改为指导性。但是，由于改革中尚未打破条块分割的体制，原来高度集中的计划管理已变为分散的计划管理，条条、块块都有自己的计划干预企业经济活动。传统计划经济中对国有企业管得过多过死的问题以新的形式仍在继续。
三是垄断计划。有些行业是传统计划经济中实行指令性计划管理的领域，改革后在形式上转变为企业，但其运行机制并未得到根本改变。这些行业兼具市场经济中行业垄断和计划体制下计划管理的特征，但并没有形成类似发达市场经济国家政府对垄断行业的有效监管。比如，油气从原来的石油部、化工部转制为公司，形成了三大油气企业，它们至今仍承担着一些政府职能。电力行业从原来的电力部转制为电力公司，又拆分为两大电网企业和五大发电企业。现在电价仍由国家制定，每台机组每年的发电量计划都由地方有关部门下达。
四是外生计划。传统的计划手段，不论是指令性计划还是指导性计划，都是对价格、产量、效益等经济指标作出安排。近年来，在经济指标之外，又对企业增加了节能、减排、减碳等方面的指标要求。这些指标管理有它一定的必要性，但在管理方式上仍同指令性计划指标一样层层分解下达，对企业的经济行为形成约束。这些指标不是对经济指标的控制，故而称之为外生计划。
五是差别政策。有关部门对产业中不同企业或不同产品实施不同的管理方式。这种差别有的体现在所有制上，有的体现在政府确定的方向和对先进性的判断上。表现在价格上即价格双轨制。
六是目标多元。民营企业看的主要是股东回报，国有企业除经营业绩外，还有多重目标。仅以2016年为例，央企除完成各项业绩考核目标外，需要完成节能减排、自主创新、社会责任、走出去、化解过剩产能、处置僵尸企业等任务。此外，还要根据形势变化完成领导交办的其他任务。
由于存在影子计划、外生计划、多元目标，导致国有企业在经营活动中要完成多方面的任务，向国家上缴利润仅是任务之一，且处在次要地位。相对于巨额国有资本存量，国企上缴的利润对一般公共预算做出的贡献很不相称。这些影子计划、外生计划和各种差别管理政策又分别出自“条条”和“块块”，直接或间接地干预企业行为，造成近年来国有企业自主权明显收缩。垄断计划的存在，使国有企业部分行业集中度过高，抑制了竞争和市场机制发挥作用，加剧了国有经济布局不合理。
三、改革思路与建议
国有企业改革看上去千头万绪、困难重重，归根结底是要摆脱双重体制和计划体制的束缚。党的十八届三中全会决定，使市场在资源配置中起决定性作用。这进一步明确了中国改革的方向，不是计划与市场结合的双重体制，更不是计划体制，而是社会主义制度下单一的市场经济体制。为了突破国企改革的徘徊局面，必须全面贯彻落实党中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见，以及中央和有关部门出台的一系列配套政策。在具体措施上，应当有针对性地做进一步探索。
第一，国有企业资本化改造。将国有企业巨额存量资产通过资产证券化、出售变现等措施，转变为流动性较强的资本，并组建专门机构运营。按照国有经济有进有退、有所为有所不为的原则，将这部分国有资本投入财务回报较高的领域，从而提高国有资本预算规模。国有资本预算大部分应当转入一般公共预算，用于民生和公共服务。
第二，对国有企业实行分业务改革。在国有企业内部划分公益性业务和竞争性业务，两类业务分账管理，国有企业内部不再进行交叉补贴。公益性业务由国家购买服务。
第三，统筹制定国企改革与行业改革方案。在金融、油气、电力、核电、铁路、粮食等经济领域，以及卫生、体育、福利、教育、文化、广播、科学研究等社会领域，制定国企改革与行业改革相衔接的改革方案。
第四，实施全产业链市场化改革。为克服条块分割体制对改革的影响，应当在供求矛盾突出的领域进行全产业链市场化改革，目标是将不完全市场产业链改革为市场化产业链。在“煤-运-电”产业链，重点改革铁路运输体制和电力体制；在油气产业链，重点是放开矿权出让、勘探开发，对长输管网、城市管网实行网运分开、放开竞争性业务的改革，同时放开油气进出口、批发、零售等流通领域的市场准入。
编辑：马克
