珠三角“特色小镇”创建记

《财经》记者 焦建/文 苏琦/编辑     

2017年05月26日 14:09  

本文9867字,约14分钟

植根于传统制造业带来的“镇街经济”优势,珠三角打造特色小镇具备一定优势,但囿于土地、人才等限制,其考验在于能否在实现对原有产业链升级的基础上,推动产城人文协调发展。

(改革开放后,通过产业集群形成的大量“专业镇”,成为佛山经济的新特点,其八成以上的经济总量背后,是“一镇一品”及“一镇多品”的支撑。图/南方都市报 张明术)

“因为确实喜欢北滘镇这个地方,也觉得有发展,我的一个东北朋友决定落户。今天上午一大早起来去排队,办事大厅里面已挤满人了,都是在办理相关手续的,你看看,眼见为实。”4月下旬,在镇政府会议室接受《财经》记者采访时,北滘镇的一位官员边聊边拿起手机播放了一段微信小视频。

北滘,古称“百滘”,为“百河交错、水网密集”之地,隶属佛山顺德区,面积92平方公里,地处广州主城区、佛山新城、顺德主城区交汇处。

这里是美的集团的总部所在地,美的与多家中小配套企业汇聚起的绵长产业链条,是其成为家电制造重镇的资本,在此基础上打造的广东工业设计城、慧聪家电城等新载体,也初具声势;此外,体量已达千亿级的地产公司碧桂园,亦植根于此。

对那位在这里经营生意的东北人来说,落户也显得自然而然:强势产业带来的丰沛财力,加之得天独厚的区位条件,使北滘进入快速发展期,随着文化中心、体育场馆等公共设施不断完善,北滘的城市品质和环境质量不断提升。

因各方面优势均较为突出,在去年下半年由住建部发布的第一批127个中国特色小镇名单中,北滘也以佛山唯一、广东全省打分排名第一的佳绩入选,得名“智造小镇”。

所谓特色小镇,概念最初源自国外,如法国普罗旺斯为代表的旅游小镇,美国剑桥小镇为代表的科创型小镇等,浙江则是中国版本的发源地。从其云栖小镇、梦想小镇等经验来看,它们并非行政概念上的建制镇,而是大约3平方公里左右,“相对独立于市区,具有明确产业定位、文化内涵、旅游资源和一定社区功能的复合型平台”。

在中央相关部委向全国推广这一概念时,其内涵被延伸了:首先,吸纳周边人口、降低居住成本;其次,带动当地产业发展,吸纳周边农村劳动力就业;在理想版本中,面积还将被拓展至建制镇范畴。

随着中国大城市病日益突出,这一旨在构建城市和乡村交界缓冲带的方案,被称之为中国城镇化的新路径,也被认为是对著名社会学家费孝通观点的一种呼应。

上世纪80年代,费孝通就在《小城镇 大问题》等文中指出:“小城镇是中国社会现代化过程中出现的、农民走上工业化和城市化道路的重要里程碑,小城镇在向着现代化城市转变中的过渡性作用非常重要。在大城市本身人口压力大、资源紧张的情况下,难以容纳大量的剩余农村劳动力,新兴小城镇正可以发挥拦阻和蓄积人口流量的作用。”

但正如国家发改委的一位官员所言,“我们在口号、方针上从来没有忽视过小城镇,但在实际资源配置时却把它们给舍到一边了。”

受近期一系列政策利好推动,加之地方政府、房地产商及资本对概念内涵的不断发掘,建设及参评各级、各类特色小镇的浪潮,正在全国各地铺开。以北滘镇为代表的佛山全市乃至整个珠三角地区,亦不例外。

无论是浙江版还是全国版,可持续的特色产业均是特色小镇建立及运营的核心基础。也因如此,在乐观人士眼中,作为中国制造业主要聚集区,珠三角在打造特色小镇时具备先天优势:其“一镇一品”的街镇经济,能解决产业集聚这一特色小镇建设的最大难题。其未来主要工作,是立足于专业镇、工业园区、古村落等载体资源,将社会文化各方面短板补齐。

但在审慎者眼中,这一过程亦不乏挑战:一方面,各地能否把握政策机遇,在让老产业获得新发展空间的同时增添新产业形态,是难题所在;另一方面,如国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令近日在佛山参加论坛时所指出的:“从专业镇到特色小镇,珠三角的新型城镇化命题主要是解决产城矛盾。”

因发展模式类似、矛盾也相近的珠三角佛山、中山、东莞等地,对特色小镇这一概念有何理解?能否结合自身特点探索出特色小镇建设的珠三角模式?《财经》记者近日前往佛山多个区县,一探究竟。

从专业镇到特色镇

佛山,得名于唐代贞观二年(公元628年),因在当地掘获了三尊铜佛像,始被称为“佛家之山”。其地位于珠三角腹地,土地平坦、河涌交错,曾长期作为广东著名的鱼米之乡、河运重镇。

改革开放后,通过产业集群形成的大量“专业镇”,成为佛山经济的新特点,其八成以上的经济总量背后,是“一镇一品”及“一镇多品”的支撑。

“佛山早期的企业化和工业化发展推动了产业链上游对生产要素的爆炸性需求。由于市场的相互依从性,这一需求为整个供应链的发展创造了机会……供应链会局限于它们所服务的企业最初建立的地方。”在近日出版的《中国未来:佛山模式》一书中,国家发改委宏观经济研究院研究员张燕生、香港大学教授肖耿等几位作者分析称。

他们认为,佛山模式的特点在于降低交易成本,“几乎供应链的每一环的生产商都彼此相邻。这使得它们能够实现专业化和采购效率,并形成足够的规模,以吸引全球的买家和卖家”,“佛山实际上成为一个一站式商店”。

在取得实效并得到上级认可后,上世纪80年代初,佛山市政府筹集资金在选定的镇里建设大规模的特定产业市场;受此影响,其下各级政府也开始资助发展专业化市场,并提供廉价甚至免费土地。

“专业镇模式”曾持续快速拉动佛山经济增长。但随着电子商务崛起及通讯物流等成本降低,这一模式如何适应挑战,成为佛山产业升级亟待解决的重点难题。

“佛山开始实施城市分区……也开始投资建设新城市中心,旨在吸引先进技术和以知识为基础的经济活动,推动产业升级。正如佛山之前响应中央的激励机制和政策而鼓励专业镇的发展一样,它正在改变其发展战略,积极响应中央新的激励机制和政策。”前述一书如此判断。

按照“十三五”规划,作为“努力缩小城乡发展差距,推进城乡发展一体化”的举措之一,中国将“加快发展中小城市和特色镇”“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”,这也被佛山纳入了关注范畴。不少当地人士认为,新发展思路能助力佛山解决现实问题,可谓“发困给个枕头,正得劲儿”。

“经过几十年发展,专业镇模式面临的问题是:一方面,产业要升级,要向价值链两端延伸,要集约利用土地,要减少对环境的破坏;另一方面,公共服务配套成了短板。从管理人员到打工仔,除了上班,大家都宁愿通勤离开,没人愿意留在当地。不能吸引高端人才,会对引入高端产业形成制约。因此,弥补公共服务等短板、发掘当地文化传统的客观需求,与建设特色小镇的目的非常符合。”佛山市发改局区域经济科副科长苏耀聪对《财经》记者称。

不独佛山一地,在正经历着产业及城市双重转型升级的珠三角大部分地区,实际上都面临着类似的挑战,也有论者因此提出:在之前的几十年时间当中,以制造业为主的产业快速发展,推动了这一地区的城镇化发展;从现在开始,新型城镇化将成为推动这一地区产业升级转型的新平台。以特色小镇为代表的新型城镇化路径,则是这一平台的重要抓手之一。

为赶上甚至引领全国建设特色小镇的步调,去年下半年,佛山市便专门组织相关职能部门的多位负责人,到先行地浙江考察学习:2014年10月,当时的浙江省省长在参观了阿里云操盘的云栖小镇后,首次在浙江公开“特色小镇”这个提法;2015年1月该省“两会”时,政府工作报告已经明确了要规划建设一批特色小镇。

佛山所关注的重点之一,是“专业是否等于特色”?从浙江实践看,特色小镇虽资源禀赋不同、产业定位也各有千秋,但都具有产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美等共性,且通过紧扣主导产业,将产业、文化、社区、旅游等功能有机聚合在一起,形成了城镇发展的新生态。

与这一综合性概念相比,专业镇则是一个相对狭义的产业、经济概念,追求的是某一产业的集群和产业链的完善。“如果单纯按照产业基础来划分,以3平方公里到5平方公里作为标准,佛山32个镇街当中,搞出上百个特色小镇都是有可能的。”佛山的一位官员在考察学习时称,“但它们都不是真正的特色小镇。”

在佛山市国土资源和城乡规划局建设规划科科长朱静文看来:与全国不少地区要经历从零开始建设特色小镇相比,“佛山已走完了‘从0到0.8’。考验是如何依托专业镇产业基础,去实现后面0.2的这一跨越。佛山缺的是和特色小镇概念相契合的东西。”

朱静文认为,“此外,在岭南文化圈内,各地文化背景基本相同,差异主要体现在产业上。”

佛山不少相关权威人士的基本共识是:二者既有区别又有联系。而成功的特色小镇多是在专业镇的基础上发展起来的,即“升级版”。而在此基础上,佛山市发改局通过摸底筛查,编制出了市区一级的特色小镇建设初步实施方案。

去年底,佛山在该市三水区召开了“佛山市特色小镇工作推进会”。在会上,该市五区及部分市直部门确定了41个特色小镇培育对象。

从整体来看,佛山的特色小镇建设着重点之一,在于打造产业生态圈:一是以大沥—禅城—北滘为核心圈层,打造一批“科创小镇”;二是以里水—狮山—龙江为联动圈层,建设一批“高新小镇”;三是以三水北部—高明西部—顺德南部为拓展圈层,打造一批“文旅小镇”。

“依托广佛同城化发展态势,推进从禅城核心向其他各区,乃至云浮、肇庆、清远等地圈层拓展的发展格局,通过不同类型特色小镇的建设,推进佛山核心圈层、联动圈层、拓展圈层平衡发展。”《佛山市特色小镇建设工作方案》解析称。

“佛山市这几年的思路是片区思维,打破专业镇之间的区隔界限,几个镇组团式发展,上述方案体现出了这一点。但这种思路与特色小镇的建设相容还是相斥,仍有待实践检验。”佛山的一位产业观察人士对《财经》记者称。

统筹与借力

按照工作安排,今年佛山将重点推动15个市级特色小镇建设。至4月下旬《财经》记者在佛山采访时,有志于上榜的各地,大多正在积极进行相关方案的规划设计。

苏耀聪对此着重提醒称:在提及相关概念及观察进度时,应将住建部和发改委各自着力推进的美丽特色小城镇和特色小镇概念进行区分:

“前者指建制镇,后者则是功能区概念,往往只涵盖三到五平方公里的范围,可能安排了产业用地就无法兼顾公共服务用地。虽然在规划时必须和作为其母体的建制镇放在一起通盘考虑,但为了尽快拿出成绩,必须要从点到面、逐级推进。目前各地在抓的,大多正是这一类作为功能区的特色小镇。”苏耀聪指出。

以正在规划打造“中国建陶小镇”的佛山市禅城区南庄镇为例:该地产业起步于上世纪80年代,经过多年努力,在大约76.7平方公里的行政区划中,南庄镇用大约35平方公里的产业用地,赢得了“中国建(筑)陶(瓷)第一镇”和“中国陶瓷商贸之都”的双重称号。

“以往是产业发展和城市建设不协调,有产业无城市。近年来,随着南庄镇被列为开发区进行统一建设,为实现环保达标,搬迁出去的产业总量超过一半。壮士断腕,也给南庄带来了一个实现产业和城市双转型的机遇。而打造建陶小镇,会成为一个强有力的抓手。”南庄镇镇长、禅城经济开发区管委会主任陈辅明对《财经》记者称,“特色小镇这一目标,能够将以往相对模糊的概念,具象化为清晰发展的点和线,不再割裂地考虑发展。”

按照南庄镇的规划思路,其将划出大约10平方公里的土地,分为启动区和辐射区进行先后建设:以原有的建陶产业发展基础率先启动建设,将长板做长;辐射区则重点发展与建陶有关的“互联网+”、设计等新兴产业,辅之以会展、研发等,在产业升级的过程中,将短板补齐。

这其实是在空间范围内呼应了南庄镇近些年来的产业发展思路,即将大部分高污染的生产外迁,着力通过打造总部经济,让产业链两头的微笑曲线延伸,并辅之以构建标准、加强知识产权保护、产业金融等诸多新概念。

实际上,在浙江设立“三年建成100个特色小镇”的目标中,这个原本脱胎于互联网基因的概念,其实亦被赋予了传统产业转型升级的重任。如何结合当地特点将全国层面政策用足,是各地面临的共同挑战之一。

为实现作为特色小镇基础的“城、产、人、文”协调发展,南庄镇规划在未来数年内完成的大的相关项目包括:

首先,通过与市区的统筹规划,完成轨道建设;

其次,通过区和镇共同投资30亿元左右,进行水环境治理,完善大的水利工程项目,进行河道治理,进行污水处理厂建设;

第三,完成在制定“十三五”规划时就已确立的“三桥一隧道”项目,增强建陶小镇内部启动区和辐射区的联系,增强建陶小镇自身和市区的联系。

除已经当选国家级特色小镇的北滘镇外,《财经》记者通过对佛山市禅城、三水及顺德等区内多个有意申报各级特色小镇的地区的实地调查发现:南庄镇打造特色小镇的这一建设思路,实际是佛山各镇街政府的普遍做法之一。即将特色小镇的规划及申报作为当地进行协调发展的抓手,不是为建而建,而是在将已基本成型且有一定现实基础的产业发展思路梳理打包基础上,辅之以对标准不够高、协调性不够好的社会服务、文化建设部分进行补足和提升。

广东省对各地特色小镇的建设要求,实际也部分体现出了这种思路:如果以原有产业基础,只是通过规划建设将短板补齐,面积不妨大一点;如果是纯新建,面积则必须受到严格控制。“在这一过程中,第一步的工作是进行仔细梳理,把那些在各方面都有基础的地区纳入特色小镇的创建名单,在此基础上集中资源进行支持。”佛山市国土资源和城乡规划局工程师熊英称。

“建设特色小镇,实际上是支起一张网。地方政府需要做的,是将其中尚未补齐的公共服务等细节部分,通过这一概念获得各类项目和资金进行补齐。”陈辅明称,“核心目的之一,是让更多外部的、我们希望获得的高端产业人口愿意来到当地,让他们宜居宜业,和南庄镇共同发展。”

佛山市三水区西南街道,亦有类似考量。“健力宝多年的发展给三水带来的相关优势,以及独特的水资源条件,是当地饮料产业崛起的先天条件。但在规划未来30年发展的时候,产业链必须补齐,必须要拓展生产以外的职能,才会让企业不搬走,实现未雨绸缪。”深圳市中投顾问股份有限公司咨询顾问陈嫣嫣对《财经》记者称,她正在帮当地规划筹建“水韵小镇”设计方案。

“为实现引入总部经济,构建产业联盟,打造产业标准这一系列规划,都必须让当地能引入更多的高端人才,前提都是实现产业与社会的协调发展。”陈嫣嫣说。实际上,在国外的特色小镇中,产业分布均衡,兼具完备的交通、电讯、商业等公共基础设施,生活品质不低于大城市,小镇居民不离乡土就能拥有稳定的工作和经济来源。

熊英认为,在当下阶段,佛山那些距离广州及深圳较近的街镇,要实现产业升级的途径之一,是通过对当地文化及自然资源的合理梳理,打造一定的平台和载体作为引入高端人才落户的引爆点,从引入新的产业链做起,发掘新的可能性。

如现实确实能够按这一模式发展,还将证实一些学者的预判:中国已开始进入城乡要素资源双向流动的新阶段,城市要素开始下乡。特色小镇的兴起,将在传统经济转型、新经济的发展中扮演重要角色。

作为实现一系列规划目标的手段,西南街道为水韵小镇的创建工作初步安排了投资实施计划:在其约120亿元的总盘子中,约29亿元资金已经以产业项目落地的形式,由企业进行了先期投入;后期约91亿元资金中,将包括70亿元左右的产业投入、16亿元左右的产业地产运营商投入,以及数亿元的政府专项投入(主要用于保障房建设、文化配套设施建设、市政交通设施建设等)。

这也大致反映出了佛山各地在筹划特色小镇时的第二个特点:即大部分由产业资本自身进行投入,少部分则在建设特色小镇公共设施配套的名义之下,将各级政府的各项相关公共资金进行汇集后统一投入。

因佛山各地的规划及实践进展不一,产业资本参与特色小镇建设的模式亦有差异,目前尚难以给出清晰勾画。

例如,和西南街道主要由企业以产业项目进行投入,辅之以产业运营商投入的做法有别,南庄镇采取的创建模式,是由镇政府统领全局,明确小镇的定位、目标、规划,同时引进民营企业建设特色小镇,并且已成立南国陶都有限公司(其下属二级公司中国建陶小镇发展有限公司正在注册中,注册资金5亿元),拟成立建陶产业联盟,共同打造特色小镇。

在分析政府公共资金投入时,佛山市住房和城乡建设管理局村镇建设科副科长潘兆能则向《财经》记者指出:特色小镇这一概念,看似是新提法,实际上已有不少可资依凭的建设基础。例如,为建设宜居城乡,广东省从2009年时即已提出,到2020年时,省内的所有城乡社区,都要基本达标,实现公共服务的设施基本配套。

“从中央到地方,类似涉及财政支出的相关概念非常多,比如幸福村庄建设、活化古村落、卫生村镇建设,等等。以活化古村落的项目为例,佛山市里出资50万元,区里配套500万元,街镇配套,村里也进行配套,最高的项目可能要花掉几千万元,并不是小钱。换句话说,这些项目的目的基本一致,而它们都跟特色小镇的建设有点关系。如何将不同的资金来源进行协调,集中到一起进行特色小镇建设,也是目前地方上遇到的现实考验之一。”潘兆能说。

优势的不足

今年3月,新型城镇化经验交流会在佛山市顺德区召开。中央政策研究室的一位负责人作为嘉宾,入住该区北滘镇最好的一家酒店。在散步到附近的河岸旁时,不算干净的河流给他留下了印象。

这其实是佛山作为制造业大市,其城市治理水平与工业发展水平尚未匹配的一个缩影。

“富镇不美,如何推动特色小镇实现城市、产业、人文共融是应思考的问题。”第二天在会上发言时,这位嘉宾提出了关心佛山发展的相关人士的普遍观点:在镇街经济提供产业集聚的基础上,如何将原来的单一经济发展模式,转变为经济社会文化协调发展。

特色小镇不是林立的高楼大厦,也不是产业园+风景区+文化馆、博物馆的大拼盘,如何实现有山有水有人文,宜居宜业宜创新,这正是佛山各地在创建特色小镇时着重关注、却尚无清晰解决方案的一点。

因发展状况不一,佛山各地为这一难题寻找的解决方案大同小异,侧重点却有差别:

对于北滘等地来说,因产业升级已初步找到章法,接下来的主要工作,其实是如何聚焦于软实力的提升,努力为企业和人才提供不亚于其在广州、深圳所能得到的服务,营造人才、技术、资本的洼地。

“首先,包括城市建设、行政管理等方面对人才的吸引力仍有待加强;其次,人才真的吸引过来了,医疗、教育等方面的短板也很难马上补齐。”北滘镇经济和科技促进局常务副局长杜耀聪对《财经》记者坦陈,“产业发展和做公共服务是两码事。对镇级政府的人才和管理水平,都会带来巨大的挑战和考验。”

对于仍处于产业升级阶段的大部分街镇来说,亦有佛山官员担心:专业镇主导产业大部分仍停留在产业链低附加值制造环节,研发、设计、营销、品牌等环节较为薄弱,现代服务业发展相对滞后,旅游文化创意产业发展有待加快,这都直接制约了特色小镇产业集聚提升的空间和创新创业环境的优化。

“外人看来,佛山市是有不错的产业基础的。但在原有的传统产业门类上打造特色小镇,存在较大困难。”这位官员称,“问题在于,产业要向微笑曲线的两端发展,一个是市场本身存在规律,要结合大环境去考虑,地方政府只能提供相应物质载体及产业政策配套,是不是有效并不确定,做不到想升级就升级。”

此外,在熊英看来,在建设特色小镇的过程中,佛山近些年来在城市空间物质载体建设方面,亦有不少欠缺,也使之与“产城人文”协调发展的标准相差很多。

“城市公共配套不足、土地开发相对粗放等,阻碍了城市品质提升,这些年其实一直都在补短板。”熊英说,“此外,佛山对岭南文化的挖掘亦有待加强,需要有能代表传统特色文化和时代元素的空间物质载体。”

不仅如此,佛山市的多位相关人士亦对《财经》记者表示,不管是城市建设还是产业升级,佛山在打造特色小镇时都面临的一个核心难题,是“地从哪里来”?

受之前过度开发及“三旧改造”的困难重重制约,佛山要解决这一问题并不容易。

“佛山的土地开发强度远远高于发达城市。要想建设特色小镇,要保证产业和公共设施用地,都涉及到建设用地。佛山的特点是只能从存量中想办法,但问题是,存量土地涉及到较多利益主体,面临开发意愿多元、改造难度大、成本高等一系列问题,目前很难实现收益平衡,广泛开展存在较大困难。”佛山市国土资源和城乡规划局土地利用科一位相关负责人称。

也正因如此,积极筹建特色小镇的佛山各个街镇,大都希望能通过入选市、省及国家级特色小镇,在资金、土地利用政策等方面,获得更多的政策倾斜及扶持。

从全国层面来看,特色小镇的称号确实会带来一系列资源倾斜,比如国家发展改革委等有关部门就支持符合条件的特色小镇建设项目申请专项建设基金,中央财政也会对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励。

作为特色小镇建设的先行者,浙江省的政策力度更大。其在地方版的建设意见中提出:特色小镇在创建期及验收后,其新增财政收入上交省财政部分,前三年全额返还、后两年返还一半给当地财政。同时,如期完成目标的小镇,省里按实际使用用地指标的50%给予配套奖励,产业类特色小镇按60%给予配套奖励。

政策的“含金量”如此之高,浙江各地建设特色小镇的积极性也因此被激发出来。当然,作为考评,浙江也会对三年内未达到规划目标任务的,加倍倒扣省奖励的用地指标。

与之相比,佛山在《佛山市特色小镇建设工作方案》(初稿)中,提出的相关配套政策仍有待细化,其重点包括:优先支持特色小镇按规定申报建设省战略性新型产业基地、申报各级历史文化名镇等;主动对接省特色小镇发展基金,研究设立市级特色小镇发展基金;充分利用“三旧”改造土地政策,探索推广南海区农村土地承包经营权流转试点经验,盘活农村土地资源,保障特色小镇建设用地等。

在提及对通过验收的各级特色小镇给予财政资金奖励时,这一方案只称奖励资金来源于市级财政。而对于各级特色小镇分别能够获得多少万元奖励,仍未确定。

事实是,对于已有较强经济实力的佛山各地来说,目前参与特色小镇建设的积极性,大多在希望获得更多土地使用空间上。

“佛山的特点是强区强镇经济,全市层面的统筹并不多。将特色小镇的建设主体打散到各个街镇,这是有相应好处的,因为它们的资金实力更为雄厚。但要注意的一点是:有钱不代表有水平,有钱也不代表有品位。”佛山的一位官员对《财经》记者说,“在这一点上,各个街镇的现实水平真是千差万别,不容乐观。”

《财经》记者 焦建/文 苏琦/编辑

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