从“脆弱性”视角看中国“一带一路”倡议

《财经》杂志 塞斯·卡普兰(Seth Kaplan) 美国约翰霍普金斯大学教授,专注于国际问题研究  

2017年11月20日 18:00  

本文9446字,约13分钟

关于“脆弱性”的理解在不断变化。本文探讨了投资道路网络建设对于政治稳定、经济平等和体制建设的重要性。

中国的各种大型国际交通运输基础设施投资倡议,例如雄心勃勃的“一带一路”倡议,旨在改变发展中国家面貌。这些倡议规模空前:“一带一路”将覆盖中亚、南亚、东南亚和西亚地区,计划打造六个连接中国的“国际经济合作走廊”,并建设长达8.1万公里的高速铁路和高速公路、能源管道、港口和电站。另一个在非洲的交通运输基础设施投资计划将建设现代化的高速公路、机场和高铁,首次用现代化交通基础设施贯通非洲大陆所有54个国家。此外还有很多小型项目。中国的此类投资中,有不少都涉及到世界上最脆弱的国家。因此,有必要思考这些计划是否考虑到,或者在多大程度上考虑到了当地微妙的政治关系,以及这些项目最终会促进稳定还是会激化冲突。

毋庸置疑,这些国家需要更好的交通运输体系。很多国家基础设施严重落后。在非洲只有34%的人口能够使用公路,而其他发展中国家的公路覆盖率达到了50%。非洲交通成本是其他地区的两倍。不到三分之一的非洲人口可以用电,而其他发展中国家和地区为70%-90%。虽然2004年到2012年间,撒哈拉以南非洲基础设施的整体投资增加了两倍,从100亿美元左右增长到了300亿美元,但仍然有500多亿美元的资金缺口无法通过现有渠道得到满足。

巴基斯坦、哈萨克斯坦、缅甸和孟加拉国等国家也面临类似的资金短缺状况。这也是亚洲基础设施投资银行(AIIB)在近期成立的部分原因。

目前全世界约有60个“脆弱”国家,它们深陷根深蒂固的社会政治和体制问题。对这些国家来说融资尤为困难,由于风险过高,私人部门通常避免投资这些地区。

这些国家多集中在非洲和中东地区,但也存在于其他地区(如巴基斯坦和缅甸),它们通常是欧洲殖民主义的产物,成立之初通常没有考虑内部社会政治关系。这些国家的人口通常有很深的民族、宗教、氏族或意识形态的分歧,无法共同合作追求公共福祉。这种“政治身份碎片化”加之脆弱体制,导致了恶性循环,侵蚀政府的合法性,造成政治秩序高度不稳定,难以实行改革。最终结果是社会凝聚力、信任、公民意识和政府合法性低下,这又激化了冲突,令治理和发展水平日下,并加剧社会不稳定。复杂的诱因和这些格局造就的非正式制度,令政府机构很难超越派系提供公共服务和公平执法。因为在脆弱国家,这些机构过于弱小,很容易陷入腐败或被精英阶层绑架。这又进一步激化社会分裂。

交通运输基础设施投资被普遍认为是促进经济增长和工业化的关键。但对于减少国家脆弱性、推进和平和包容性的社会,交通运输基础设施投资的重要性往往没有得到充分的认识。

如果没有稳健的交通运输基础设施,特别是道路网,那么包容性的发展过程几乎不可能实现。这不难理解,因为道路网能够改善政府提供基础服务的能力,也能够提高公民平等参与经济政治活动的能力。薄弱的道路网只会强化不同“认同群体”之间的社会分化,加剧边缘化,增加国内和地区不稳定的风险。

虽然政策制定者越发认识到投资基础设施的重要性,并在制定政策的过程中考虑“脆弱性”因素,但在投资交通运输基础设施的过程中仍然很少系统性考察“脆弱性”风险。特别是在资源有限的情况下,目前的决策过程往往只关注经济问题或者如何平衡各种相互竞争的利益,而很少考虑道路网的政治、社会和体制性后果。但是,公路基础设施投资的地点将决定哪些公民、企业和地区从中获益,以及整个国家的发展轨迹。

关于“脆弱性”的理解在不断变化。在此背景下,本文探讨了投资道路网络建设对于政治稳定、经济平等和体制建设的重要性。在最近一段历史时期经历过暴力冲突的国家面临的挑战最为艰巨,因为它们原本就很薄弱的国家基础设施被摧毁或荒废,基础设施薄弱进一步加剧了其经济问题和薄弱环节,而这些问题正是导致冲突爆发的根源。但即使投资稳定国家也需要战略性的思考,确保这些国家不会沦为脆弱国家。

我将通过利比里亚、马里、巴基斯坦和中国的例子提出一个理论框架,让中国的政策制定者在“一带一路”和其他大型国际基础设施项目的规划过程中,可以确保项目在最大程度上造福当地居民以及中国投资者。

 

道路如何减少脆弱性,打造韧性

各种形式的系统性排斥是脆弱性的主要因素,因此,道路建设可以从五个主要渠道帮助降低脆弱性(见横版图1)。这些渠道共同构成了一个框架,可以用来衡量道路部门对建设合法政府、包容性经济和更平等社会的作用。

1)道路能够改善互联互通,加速国家整合;它们可以建立更强的“一体感”,增加社会凝聚力。道路让公民和机构能够更方便更快捷地沟通,从而加强共同身份的认同,这也是国家建设的关键要素。更高的社会凝聚力可以减少冲突,加强稳定、促进增长、改善治理,并带来各种发展成果。

2)道路让出行和沟通变得更加简单便利,从而提高了国家机构覆盖偏远地区的效率——权威的投射——让这些机构变得更公平和包容;越容易移动就越容易治理,特别是在机构能力较低的情况下。对于难以覆盖或难以沟通的地区来说,提供公共服务的成本更高,高层官员来访的可能性更低,并且在行政管理的优先级上较低。更优秀的教师、法官和医生也可能不太愿意在这些地区工作。

3)通过将投资战略性地分散到整个国土,公路可以帮助发展多个增长极,发展走廊和农村地区。这可以为更加包容性的发展打下基础,而不是集中发展首都或少数区域。这类投资对于提高经济竞争力和企业成熟度非常关键。虽然官方发展融资(official development financing,ODF)很可能仍然是脆弱国家道路基础设施项目的主要资金来源,但对该产业的民间投资可以帮助扩大运输纽带,给二线城市和农业部门带来利益。多个增长极也有助于人口在一线、二线和三线城市间更均衡地迁移,避免人口过度集中在重点城市,进而帮助改善移民的生活条件。

4)道路可以提高政府在各地区平等提供公共服务(包括安全、学校、医疗卫生、警力、法院等)的能力,从而实现更均衡的增长,让贫困人口有更好的自助能力。这可以减少地区之间的不平等、排他性和边缘化——这些都是造成不满和冲突的主要来源。虽然有时候,不平等的根源在于偏见和政治权力差异,但很多时候,不平等是连接不畅、高成本和公共服务薄弱的结果,这些都可以通过改善交通运输纽带得到改善。

5)区域性道路网能够改善与邻国的互联互通,提高社会和政府应对各种跨境挑战的能力,包括安全、环境和大量人口边缘化等问题。区域道路网可以拓宽市场,这对于提高小型经济体活力非常重要。更大的市场加上降低货物运输成本的其他措施——例如取消路障,改善腐败且低效的海关——可以大大增加投资吸引力。经济增长可以为人们带来更多机遇,让他们可以专心赚钱而不是把精力放在应对政治、寻求庇护和处理冲突上。传统上边缘化严重的边境地区尤为如此。

此外,如果投资道路部门能够促进地方的生产、技能和企业的发展,那么修建公路和铁路的实际过程也可以帮助国家建设和经济发展。

 

反面案例:缺少连通的马里

在多数脆弱国家,薄弱的基础设施成为重大发展障碍,加剧各种社会问题,如社会分化、治理无力、连通不足、严重的横向不平等、经商成本高昂、贸易联系薄弱以及不平衡、排他性增长等。例如,非洲的高速公路比例远远低于世界其他地区。只有16%的土地建有公路。非洲的交通成本也是世界最高的。同时非洲有全世界最多的脆弱国家和最多的贫困人口,或许这不是巧合。但在发展过程中道路建设却最不受重视,即使建设道路,在建设和设计过程中也很少考虑到用道路解决脆弱性问题。这类政策将对非洲各国的稳定和人民的福祉带来严重后果。

2012年初的马里就是很典型的例子。虽然一般认为马里是比较成功的国家,也是非洲开发银行的国别政策和制度评估(CPIA)体系中得分最高的国家之一,但由于糟糕的政府治理和北部地区的社会不满,整个国家几乎崩溃。缺少道路被认为是造成这些问题的重要因素之一。

正如非洲开发银行行长卡贝鲁卡(Donald Kaberuka)在2013年访问萨赫勒地区之后指出的那样:“从根本上来说,马里的问题是安全问题:在重建国家的同时要应对北部社会不满等问题。廷巴克图和基达尔之间的距离(超过1000公里),没有铺设高速公路,最北边的地区享有的机会非常有限。这给行政管理和经商造成困难,同时也很难让偏远地区的居民产生归属感。但我一直在思考一个问题,为什么没有发展机构——包括非洲开发银行——试图解决这个问题:建设通往北部的基础设施,为当地创造机遇。是因为忽视吗?前几届政府有没有将这个问题作为重头戏?如果他们没有,那我们是否在国家对话中提出过这个问题?还是这是‘坏’经济学的一个案例?我可以想象技术人员(错误地)争辩说交通量过小,不值得修一条1500公里的高速公路。但即使真的是这样,连接一个国家的不同地区本身就是很重要的理由。”

马里的例子告诉我们,如果一个国家的部分地区和人口被长期排除在外、被边缘化,这将给脆弱国家的稳定带来潜在风险。

马里自独立以来一直没能将北部地区融入国家的权力结构和经济体系中。南部精英主导政府,他们的所作所为往往不仅加剧政府和北部地区人们之间的矛盾,而且导致其逐渐边缘化。原本宝贵的北方领土变成了负累,最终成为整个地区的安全隐患。社会不满情绪膨胀,进而直接导致目前的冲突,其直接原因就是一部分人被排除在外。这个例子生动地说明了脆弱性如何造成不满情绪,进而引发冲突。

在尼日利亚,东北地区的孤立和缺乏机遇导致极端组织“博科圣地”的崛起。在刚果民主共和国,由于政府缺位,很多地区被迫自谋生路,这加剧了国家的持续动荡。几乎所有的非洲国家都面临严重的横向不平等和边缘化问题,要降低脆弱性和改善经济前景就必须解决这些问题。非洲大陆的很多冲突都开始于偏远地区,种群边缘化是其背后的原因。

对交通运输网络进行战略投资可以降低脆弱性,帮助确保今天的稳定国家不会变成明天的脆弱国家。通过加强国家认同,促进人口融合,减少横向不平等和公共服务的不平等,道路可以帮助这些国家克服它们面临的最大挑战,发挥关键作用。

战略投资:中国的经验

中国很早就认识到上述五大主要渠道的重要性,并将交通运输基础设施建设作为发展的重头戏。虽然中国不是脆弱国家,但中国对交通运输基础设施的战略应用为非洲和其他地区脆弱国家提供了很多可以借鉴的经验。中国投资公路、铁路、机场和港口,增加互联互通,强化国家认同,促进增长,打造新增长极,提高对投资者的吸引力,促进包容,减少不满情绪,提高生活水平,促进对滞后地区的投资,减少增长的不平衡,并刺激出口和跨境贸易。这些举措都降低了脆弱性风险。

中国的交通运输体系对连接整合全国、缓解改革带来的不平等状况发挥了重要作用。公路和铁路网让人们可以更加方便廉价地出行,拉近了人们的距离。中国1993年以前没有几条高速公路,但到了2011年,中国的城际高速公路体系已经超过美国州际高速公路的长度(见横版图2)。中国2007年以前没有高速铁路,但今天其高铁的长度超过世界上所有其他高铁轨道之和。

投资道路和其他交通运输基础设施对于改善贫困、振兴农村同样重要。在中国,每天生活费低于1.25美元的人口比例从1980年的85%降低到了2012年的11%。政策和机构改革、对道路等关键基础设施的大量公共投资被认为是其主要原因。事实证明,对道路的公共投资加上教育和农业调研开支的增长有助于改善农村贫困和减少区域不平等。

中国通过大规模投资交通运输和其他基础设施推动了城镇化,打造区域性增长极,并确保平衡发展。

这些都有助于促进增长,提高贫困地区的经济潜力,并缓解了主要城市的人口压力。更均衡的增长让人口分布更加均衡。中国目前有89个人口超过100万的城市地区。虽然城市人口从1953年的7700万增加到2007年的6.5亿,但中国基本没有贫民窟,很少有城市贫困,并有相对较高的公共服务满意度。交通运输投资帮助更多的城市和地区更好地吸引企业和公民。加上资源和行政职能下放到各省市政府(省市级政府可以决定69%的政府开支,这在发展中国家来说是非常高的比重),此类投资让更多地区有能力和动力主动谋求发展。

中国的交通运输网络降低了国内贸易经商的成本和风险,从而可以更好地利用其受过良好教育的廉价劳动力,创造世界上最重要的制造中心。它还帮助国内相对隔绝的内陆地区和东南亚、中亚邻国相互连通,促进双边贸易、投资和就业。

虽然在发展中国交通运输基础设施的过程中,政府扮演了主导角色,但公司是项目实施的关键。加上中国一贯强调培养本土企业,交通运输部门投资帮助发展了一批在国际上非常活跃的、拥有国际竞争力的企业。中国公司的身影无处不见,从阿尔及利亚到利比里亚到巴基斯坦,它们修建铁路、公路、机场和港口,并在此过程中增进联系,获得外交影响力。追根溯源,它们的成功源于政府对交通运输投资的高度重视——通过交通运输投资同时实现经济、政治、社会和体制的多重目标。

 

道路与利比里亚的重建

利比里亚经历了几十年的冲突、精英主导经济和管理不当,终于在2003年签署和平协议,有机会重头再来。在经过两轮选举之后,埃伦·约翰逊·瑟利夫当选总统,2006年1月正式宣誓就职。新一届政府认识到要想实现经济发展,避免重新陷入冲突,就不能重复过去激化冲突的经济和政治结构,而必须解决脆弱性诱因。

利比里亚冲突的根源在于两大主要因素。首先,社会很大一部分群体被系统性排除在政治机构和经济资源之外。建国宪法只体现了移民的需求,而很少考虑原住民。建国以后很多年,多数利比里亚人民的土地和财产权被严重限制。此后几届政府的集权和偏重城市的倾向更加剧了这部分人口的边缘化。政治权力集中在蒙罗维亚,并主要集中在总统手里。多数基础设施和基本服务集中在首都和少数城市。这造成了严重的经济横向差距。

其次,对自然资源和经济的管理不当导致经济崩溃,并最终引发危机。20世纪整个60年代,利比里亚的经济保持4%-7%的平均增速,但多数经济所得集中在精英阶层,并没有造福大多数利比里亚人民。70年代由于世界原油价格急剧上升,主要出口商品价格下降,利比里亚经济开始下滑。70年代后半期,各项指标都表明一场危机即将爆发。失业和消费品价格,特别是食品价格,都以令人警醒的速度增长,而经济增长出现停滞。社会矛盾不断激化,导致1980年发生政变。利比里亚陷入漫长的危机。接下来的十年充满各种不当治理和压迫,最终于1989年爆发第一次内战。直到2003年《阿克拉全面和平协议》签署,才结束漫长的衰落之路。

2006年上台的埃伦·约翰逊·瑟利夫总统认识到投资交通运输基础设施的重要性。2008年的扶贫战略报告将修建道路作为重点任务,指出道路对于巩固和平、促进包容性经济增长非常必要。当时利比里亚的起点非常低,基础设施状况惨不忍睹,道路基础设施被彻底荒废。在雨季,部分地区长达数月与外界隔绝,虽然国家面积并不大,但出行时间之长令人难以承受。

内战后利比里亚的道路投资战略非常成功。综合考虑政治、经济和社会层面,利比里亚的例子表明,对脆弱性的全新理解和上述五部分组成的框架可以被成功应用:

1)促进社会凝聚力。在国内移动受限导致群体被孤立隔绝,他们无法像首都居民一样享受和平重建过程中缓慢但切实稳定的利益。受到严重摧毁的道路网成为经济和社会恢复的障碍,导致大量人口失业,特别是年轻人失业。修路将全国上下联系起来,确保了恢复重建的福祉能覆盖更广;此外,数千名曾经的作战者、受冲突影响的居民以及普通公民被雇佣从事劳动密集型的建筑工作,为他们提供了短期就业。这让每个人都成为恢复重建过程中的利害相关者,促进了社会凝聚,也让曾经的作战者失去重新拿起武器的动力。

2)建立有效合法政府的基础。因为道路网络状况糟糕,很多需要帮助的人被彻底隔绝,政府机构、维和部队、联合国机构和非政府组织提供安全和基本(应急)服务的能力也受到严重限制。将全国不同地区通过道路联系起来也释放出一个重要信号,即政府恢复正常运转,并且会限制过去主导政治的排他性政策。

3)打造增长极和走廊。将农民和市场对接是重振农业的根本,而农业是经济的基础;这也有助于促进中小企业参与橡胶、矿业和农业经济作物等传统增长领域。如果不大量投资交通运输,就无法改善竞争力和发展国内价值链。

4)减少横向不平等。利比里亚长期以来有着严重的民族和区域不平等,导致不满情绪进而引发冲突。包容性增长模式和更平等的公共服务对于减少民族和区域不平等至关重要。这两方面是提高国家韧性的关键,因为它们直接针对脆弱性的主要诱因,但这离不开质量良好的道路。

5)支持区域整合与合作。由于缺少连通三个国家的交通运输网,加上安全问题、复杂冗长的过关程序,马诺河流域的跨国贸易仍然有限。而另一方面,武装团体跨境移动频繁,武器非法走私猖獗。最近的投资项目正试图解决这些长期存在的问题,如非洲开发银行的道路开发和交通促进项目——在马诺河联盟地区修建超过275公里的道路。

虽然取得了一些进展,但目前道路网无论是覆盖率还是质量,都仍然远远无法满足需求,拖慢了国家摆脱脆弱状态的速度。利比里亚还认识到,只投资道路远远不够,必须同时采取措施解决脆弱性的根本来源,特别是缺少社会凝聚力、政府效率有限、持续的不平等以及人群的边缘化等问题。

虽然利比里亚以及该地区从2008年以来取得了显著进步,但2014年爆发的埃博拉疫情说明还有很多事情要做。尽管国际社会投入超过5亿美元帮助重建道路网,让利比里亚可以恢复最低限度的运转,但埃博拉病毒暴露出这个国家面对的持续挑战。例如大巴萨县和习诺县的埃博拉病例调查团队报告说,他们从最近的公路走了八个小时,跨过好几条河,才能到达报告出现病例的地区,并且由于没有经过培训的人员,当地没有进行接触追踪或安全埋葬。四个县的卫生官员都表示,在7月到12月的雨季,现有道路往往无法通行或者只能通行四驱车,而当地很少有这类车辆,因此几乎不可能将实验室样本或病人转运到蒙罗维亚的埃博拉治疗点。

薄弱的国内和跨国联系以及机构远程运转效率受限导致国家无法有效应对偏远地区的卫生挑战。地形状况和人口分布的障碍也影响了发展。一方面利比里亚的长期需求是要将偏远地区纳入包容性发展过程;另一方面其短期需求是要从有限投资中获得收益,这两者的权衡非常困难。

 

“一带一路”和巴基斯坦:不能“只看经济”

巴基斯坦是“一带一路”倡议涉及的主要国家之一。中巴经济走廊是“一带一路”六大走廊之一,它包括460亿美元的基础设施投资,其中110亿美元将用于重建巴基斯坦的交通运输基础设施。项目对于巴基斯坦的未来和中国的区域地缘政治战略都非常关键。

但巴基斯坦是脆弱国家,深受民族分化、治理不力和安全问题的影响。基础设施不平衡不仅加剧了国家的脆弱性,其本身也是脆弱性的体现,加剧了社会排斥、公共服务质量低下以及横向不平等。国家的公路网过度集中在某些地区,特别是最发达的旁遮普地区。这加剧了巴基斯坦一直以来的排他性发展问题。虽然开展了全国高速公路重建和道路建设项目,高速公路网的半数以上状况不佳,增加了货物运输的成本、时间和损耗。

中巴走廊的重点之一是开发瓜达尔港,用公路、铁路以及石油天然气管道与中国连通,但这一地区的主要居民俾路支人普遍反对这些项目,因为他们担心自己会被排斥在外,无法从中获益。

最近巴基斯坦政府决定将中巴走廊建设的优先重点放在东部地区,这进一步加重了对边缘化的担忧。虽然这一变动至少一定程度是出于安全考虑——俾路支省不时出现攻击基础设施和工人的情况,开伯尔-普赫图赫瓦省受极端主义团体影响最为严重——但这也只是重蹈覆辙。这是全国最贫困的两个省,但政府只将2016财年基础设施投资预算的不到八分之一拨给它们,剩下的预算都给了最富裕的旁遮普和信德省。

中巴经济走廊可以帮助巴基斯坦重振经济,解决部分长期政治问题。但需要确保其实施过程可以加强社会凝聚力,确保经济所得能够公平分配(通过投资于区域开发并雇佣地方的公司和员工),并且还要有一些强化政府合法性的其他方面改变。要竭尽全力征求本地居民的意见——本地居民的需求往往和中央政府官员不同——确保投资项目满足地方需求,得到地方批准是关键。忽视这些问题很可能影响中国的计划和利益。

目前“一带一路”只专注建设经济走廊,帮助巴基斯坦从中国的经济活力中获利。从经济角度看这是合理的目标。但巴基斯坦还需要通过投资提高社会凝聚力,降低区域不平衡;这些主要是政治目标,但是对实现稳定至关重要,而稳定是经济发展的前提。

因此,为了帮助计划得到各类人群的欢迎,帮助实现中国战略目标,需要通过脆弱性视角,确保“一带一路”倡议的实施能够帮助降低巴基斯坦国内长期以来对政府的不满。而目前,“一带一路”可能导致少数人群的反弹,因为他们感到这个计划无异于内部殖民。

 

结论与建议

投资道路建设对于减少脆弱性、建设稳定而充满活力的国家可以发挥重要作用。中国需要全面视角,理清优先重点,其充满雄心的国际基础设施投资计划也必须考虑脆弱性问题,如果希望这些投资能够为中国和相关国家带来长期利益的话。我们已经逐渐意识到脆弱性对所有发展中国家都是潜在风险。因此中国在评估道路部门投资的时候不应当只从传统的经济视角出发。本文提出的五部分框架可以提供参考。

合作方政府应当确保其交通运输基础设施总体规划考虑脆弱性问题。如果没有总体规划,至少在决定交通运输资源投资去向时,应采用脆弱性视角。虽然每个脆弱状况都有独特的挑战,本文提出的五大渠道都可以提供有价值的参考。这可能意味着重视降低社会排他性和边缘化;或者打造新的增长极,或更好地将农村地区与关键市场对接;有时候这意味着调整投资,帮助政府在国土范围内更好、更公平地提供公共服务。

国际开发伙伴(如AIIB)需要采用脆弱性视角,系统性考察交通运输计划和项目执行。这意味着采用更广泛的标准来评判项目价值:降低脆弱性和目前主导政策的经济问题同等重要。有些项目如果只看短期经济回报,可能无法得到充分重视,但对于国家建设或许可以发挥重要作用,因此有必要对这些项目提供新的财务杠杆机制。

“国际经济合作走廊”是“一带一路”等倡议的核心构成之一。脆弱国家需要发展国际经济合作走廊,特别是和中国这样一个充满经济活力的国家。但这些计划必须考虑本地背景,通过基础设施投资来缝合社会分化严重的国家和社会。否则,就会有加剧不同群体之间不平等的风险,最终影响稳定。而稳定是这类投资的首要条件之一。

编辑:康娟