【《财经》智库发布】吴琼:军民融合之术

吴琼/文     

2019年01月11日 19:14  

本文9704字,约14分钟

本文节选自《财经》智库发布的最新报告《中国制造业转型升级-佛山攻略》。这是《财经》智库继2018年1月首次发布《中国制造2025-佛山样本》报告并取得巨大社会影响后,再次成立专项课题组,通过走访69家企业和8个行业协会,深入挖掘佛山乃至中国制造业的转型升级瓶颈,并针对瓶颈找到切实可行的发展路径,给出政策建议和企业发展建议。该报告由中国机械工业联合会专家委员会名誉主任朱森第,国家发改委学术委研究员、中国国际经济交流中心首席研究员张燕生主持发布,是一份呈现城市制造业转型升级的“全攻略”,为中国从世界制造业的第三方阵上升至第二方阵、乃至第一方阵探路,亦必将为中国其他城市的制造业转型升级提供有力借鉴和参考。

佛山需要破解制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题,大胆探索建立军地协调组织管理体系,政府主导与需求牵引相统一的工作运行体系,衔接配套、有效激励的政策制度体系,真正走出军民融合深度发展的新路径

军民融合既是富国强军的重大国家战略,也是增强地区经济发展新动能的重大发展机遇。佛山作为制造业大市、全国工业规模领先的重点城市、民营经济大市和连续多年的全国“双拥”模范城市,从国家发展大局和战略全局的高度出发,在构建军民融合发展一体化的战略体系中不断发挥自身优势,将推进军民融合发展作为加速产业优化升级、加快新旧动能转换、提升产业核心竞争力、促进经济高质量发展的重大引擎,尝试探索一条体现时代特征、具有佛山特色的军民融合发展之路。

第一节

军民融合的佛山优势

随着党和国家深入实施军民融合深度发展战略,众多城市纷纷谋篇布局,以军民融合作为传统制造业转型升级的重要选择,强力推动“军转民”、“民参军”,抢占产业发展制高点。客观来看,佛山推进军民融合并不具备军工方面的先天优势,但其雄厚的产业基础、旺盛的转型需求以及强劲的创新动力,为佛山积极参与、大力推进军民融合深度发展创造了良好条件。其自身独特的优势使得佛山已经初步形成了军地经济深度融合的新格局。

战略地位重要。佛山地处珠江三角洲中枢,东倚广州、毗邻港澳、直达南海、连通大西南,是战时战役军团西兵东进的重要交通要塞和保障基地,是珠三角核心地区辐射粤西沿海、西江流域的交通枢纽和物流中心。

融合基础雄厚。佛山的制造业实力雄厚、工业体系完备、产业基础良好。2017年佛山完成规模以上工业总产值超2.1万亿元。第二产业增加值占全市GDP的57.7%,工业基础之深厚可见一斑,完全有条件推进军民融合产业发展。小到螺丝钉,大到智能装备,只要有技术支撑,佛山的产业配套能力、制造能力和完整的产业链条能够随时为军民融合项目提供产业化支持,快速满足军工的众多需求。

创新资源富集。佛山保持着强劲的创新势头,拥有佛山国家高新区、广工大数控装备研究院、华南智能机器人创新研究院等一批高水平创新平台,高新技术企业群体持续壮大,全市现有高新技术企业2561家。相对于军工部门的基础研发能力,佛山在应用研发、二次研发上的能力见长,并且随着转型升级,佛山制造业创新能力近年有较大提升,更能将融合成果转化为前沿科技产品和产业。

共建基础坚实。佛山民营经济活跃,民企规模庞大,全市民营企业数量27万户,年主营业务收入超百亿元企业达18家,各细分行业领域涌现出一批“单项冠军”、“隐形冠军”,已有11家优秀民营企业进入军品科研和生产领域,“民参军”热情不断高涨,市场经济氛围良好。已建的广东国防科技工业技术成果产业化应用推广中心、中国空间技术研究院佛山军民融合技术推广中心、广东空间网络工程技术研究中心、德雅军民融合创新研究院、广东智慧智造研究院等等平台将进一步吸引军民融合项目落户。

政商环境优越。作为国家制造业转型升级综合改革试点、中国制造2025试点示范城市群试点城市,佛山市委、市政府高度重视军民融合国家战略,重点从装备制造领域的共存共生、人力资源领域的共用共通、基础设施领域的共建共享、科技项目的协同和双向转化、国防动员体系的深化建设等方面进行谋划,并依托佛山优势和基础落到实处。军民融合项目在佛山落地,无论是产业对接、项目落地、规划设计、资金到位等等,均体现了高标准、高效率,形成了军民一体发展的强大动能,社会效益、经济效益非常明显。

双赢效应明显。作为广东乃至全国的传统制造业重地,佛山有着巨大的转型升级诉求。佛山经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段,处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,迫切需要重构内在资源体系,借助拥抱新经济的契机,寻找到可以担当佛山未来增长的新动能。当前,佛山以建设面向全球的国家制造业创新中心为目标,坚持智能制造主攻方向,推动产业转型升级,军民融合是一个重要突破点。实施工业产业领域军民融合,不仅有利于军事需求的快速响应,更有利于佛山推进供给侧结构性改革,深入实施创新驱动发展战略,将会激发巨大的创新活力,催生一大批新技术、新产品、新产业,进而推动产业转型升级、加速构建开放型经济体制,成为增强佛山经济发展新动能的重要路径。

第二节

军民融合的佛山模式

结合城市优势和特点,当前全国基本形成了以西安、绵阳、重庆为代表的军工重镇型军民融合模式,以北京、上海、深圳为代表的研发基地型军民融合模式,以佛山、宁波、无锡为代表的民企发达型军民融合模式。军工重镇型军民融合模式主要以“军转民”为主,依托当地丰厚的军工资源进行军民两用技术转化应用,例如重庆,已经形成汽车、摩托车、电子、船舶动力配套、装备制造和服务运营等优势的军民融合产业体系。研发基地型军民融合模式,主要利用军工科技优势加强军民两用技术研发和技术产品孵化,例如上海,依托本地军工院所形成了专业军民融合孵化器和产业基地共生的军民融合产业生态。

而作为第三种模式的典型代表,佛山立足于自身特色优势,将军民融合发展战略与创新驱动发展战略紧密结合起来,着力打造军民融合高端创新平台载体,在此基础上整合利用军地优势资源,促进民企参军与军用成果转化民用齐头并进、协调发展。

瞄准国家军民融合创新示范区定位,进行“一核多点”的军民融合园区布局。作为广东省第三个申报创建国家军民融合创新示范区的城市,佛山采取“点状突破”的策略,立足于制造业强区(镇)布局多个产业园区,对军民融合相关园区不断进行优化与完善。佛山的目标是力争到2020年建设成为全国军民融合产业高度集聚、军民技术转化突出、基础设施共享以及体制机制创新的先行地和示范区,辐射带动珠江西岸装备制造业的优化升级和军民融合产业的集聚发展,到2030年成为具有全国影响力和示范引领作用的国家军民融合创新示范区。

以此为战略引领,2017年9月15日,佛山市政府与中国能源建设集团有限公司签署战略合作框架协议,以顺德区杏坛镇等区域为轴心,共同规划建设总面积达95平方公里的佛山军民融合创新示范区核心区。议定设立总规模2000亿元的佛山军民融合创新发展产业基金,首期启动资金600亿元,聚焦先进探测、空间与海洋工程、新材料新能源、大数据平台、高端制造和人工智能六大方向,重点支持军民融合产业重大项目引进、军民融合公共服务平台建设、军用技术转移转化、军民融合企业改制等领域。

核心区的发展建设集军、政、企、协于一体,针对军转民难落地、民参军层次难提升、军民协同创新难同步、融合信息难通畅等军民融合普遍性“痛点”、“难点”问题,不断展开新的尝试,探索新的路子。一是统筹整合军民融合产业园区资源,将佛山市军民融合产业园(杏坛园)作为核心区A园,将原有的顺德军民融合创新产业园、广东工业设计城分别整合为佛山市军民融合产业园B园、C园。二是有重点有侧重布局各军民融合园区功能。以广东顺德军民融合创新产业园为例,该产业园主要搭建特色鲜明的军民融合服务体系和公共技术平台,打造集孵化器、加速器、产业园于一体的全链条军民融合产业生态体系。三是将军民融合产业园建设融入佛山整体战略规划体系,将整个军民融合创新示范区纳入佛山“一环创新圈”、“1+5+N”创新体系中的“五核”之一。种种举措旨在提升军民融合的承接能力,为军民融合产业发展配套提供相关产业及设计、研发、孵化、制造及服务等方面支撑,形成卓有实效的军民融合园区建设示范。

重点扶持军民融合龙头项目、精品工程,形成良好的带动效应。推动军民融合发展是一项系统工程,不是一般性地建设园区、引进项目,因此佛山推进军民融合是把全市作为整体来系统谋划推进,聚焦重点打造军民融合龙头工程、精品工程,力图实现一份投入多重产出。

在军民基础设施深度融合方面,以珠三角新干线机场建设为牵引,探索军地共建共享的交通基础设施营建模式,打造全国军民融合的样板工程、示范工程。

在军民科技资源深度融合方面,以军民技术双向转移转化推进为引领,引导设立军民融合协同创新产业联盟、军民技术成果转移孵化中心、军民融合两用技术交易中心等机构。

在军民融合优势资源共享方面,以平台载体建设为抓手,在核心区建设了佛山首个军民融合综合管理服务平台,包含军民融合综合管理服务平台、成果转化中心、培训中心、展示体验中心、企业服务中心、军品服务保障中心等“五中心一平台”,加快技术、资本、信息、人才、设备设施等资源要素的军民互动,实现相互支撑、有效转化。

在产业深度融合方面,以重大项目和重点企业为支撑助推产业升级。例如广东国防成果推广中心,主要是围绕高端装备精密制造、新一代电子信息技术、卫星与导航技术、天地一体化通信技术、环保节能等重点领域,着力推进广东地区国防科技工业资源在佛山集聚。再比如曾经以纺织服装产业著称的张槎街道,一度“受困”于产业层次低端、发展方式粗放困扰,借助军民融合项目逐渐实现了向制造业创新示范区的华丽转身。“军转民”方面,广东神舟航天智能制造技术研究院在2015年11月正式落户张槎,将航天高新技术融入到佛山制造业产业链中,通过产学研结合的方式为行业及区域转型升级提供技术支撑,其与当地陶瓷机械、纺织等传统企业合作,致力于研发自动化生产线;“民参军”方面,高科技电源制造企业——佛山柏克新能科技股份有限公司的产品和服务已经运用于海军项目、火箭军项目等诸多重大工程及一大批重要国防项目⋯⋯除此之外,电子信息、高端装备、生命健康等军民融合度高的新兴产业生态在张槎已逐渐成型。

目前,佛山军民融合发展架构已初具规模,一批发展潜力与战略意义兼具的军民融合平台和载体相继落户佛山,进行了很多有益的探索,演绎了军民融合发展的“佛山故事”。

对接大型央企、军事院所、军工集团等战略资源,争取军地资源共享和协同创新。按照“需求牵引、融合共享、制度创新、军地共赢”的理念,从基础设施、产业发展、技术创新、社会民生等多领域,佛山市、区协力对接中央军工集团、国内涉军企业、军事院校和科研院所建立常态化、高效化的沟通合作机制,引进一批符合佛山产业定位、示范带动意义较强的军民融合项目落户,集聚军地优势资源,大力推动军地在智能装备制造、人工智能、网络信息等多领域合作,构建军民融合深度发展的新格局。

2017年,市委市政府与中国人民解放军军事科学院下属系统工程研究院达成合作意向,与中国行政体制改革研究会、国务院发展研究中心、国际技术经济研究所签署三方合作协议,共同推动一批军民融合重大平台和项目在佛山落地生根。例如广东北斗天绘科技开发有限公司主导的北斗科技信息专业委员会在佛山市顺德区陈村镇成立,这是国内第一家代表军民融合、国家战略、北斗产业的专业委员会。中国空间技术研究院佛山军民融合技术推广中心落户南海,将依托中国空间技术研究院优势,鼓励和组织所属单位,在遥感卫星及应用、智慧城市、智能装备、节能环保、军民融合成果转化、校企联合学科建设等领域深入合作。由国防科技大学广东校友会及相关企业、广东省生产力促进中心与国防科技大学、有关军工企业等单位共同建设的广东顺德军民融合创新产业园,将致力于成为广东省重要的军民融合项目聚集区、人才聚集高地、应用示范中心。

同时,佛山五区也立足自身资源,主动出击,对接强资源、聚集重大项目,取得了初步实效。南海区与中国航天科技集团五院十二院、顺德区与国防科技大学、三水区与中国航天科技集团七院等达成一系列合作协议或重大项目。禅城区联手中国航天科技集团物联网技术应用研究院等合作单位,依托广东省科技装备业商会等多个军民融合平台,筹建佛山军民融合产业基地,构建军民融合特色产业链。高明区依托金兰铝厂等龙头企业与南昌航空航天大学等合作共建工程研究开发中心,合作开展人才培养与输送、科研学术交流、科研成果转化。

合作,本身就是一种融合的实践。佛山这种积极“筑巢引凤”的对接、引进理念,显然有利于整合利用军地优势资源,形成军民融合的强大合力,实现地方经济布局与国防布局相适应、地方产业转型与国防科技工业升级相协调、建设制造强国与推进科技兴军相统一,从而为国家探索可复制、可推广、可持续军民融合发展新路径提供示范。

第三节

军民融合的佛山难题

当前,军民融合普遍存在着工业产业结构不够合理、行业壁垒尚未突破、国防工业与基础工业之间体制分离明显、稳定持续发展动力不足等问题。对于这些共性问题,佛山同样面临困惑,具体体现在以下五个方面。

一是体制机制方面。随着佛山军民融合发展事业向更大范围、更高层次、更广领域迈进,特别是启动创建国家军民融合创新示范区工作以来,各项工作任务更加艰巨、繁重,现有的军民融合组织管理体系既无法顺应中央和省委的要求,也缺乏对全市军民融合的统筹落实力度,且各区相应的组织机构并不健全,执行效率不高、效果不明显。佛山亟需建立自上而下的军民融合发展决策机制和常设办事机构,并将其纳入市机构改革总体方案,作为推进军民融合发展工作、统筹创建国家军民融合创新示范区工作、协调解决跨部门跨领域军民融合发展重大问题的决策机制和工作机构。

二是政策制度方面。佛山拥有数量众多的科技型、创新型中小微企业,在推动扶持它们成为军民融合型企业方面的政策制度还不够“给力”,而且由于客观上军民融合涉及多个主管部门,已有的政策适用范围和影响力明显不足。例如有的支持措施分散在科技、教育、财政、税务、工商、产业、国防科工、军队等部门,政策整合力度不够,导致资金分散虚耗;已有的优抚优惠政策措施往往存在着内容不够具体、规定不够规范、程序难以落地等困境。

当前美国拥有的世界级企业和跨国公司最多,拥有的专门从事产品研发和成果转化的军民融合型中小微科技创新公司也最多。美国将扶持民用中小企业为军方开发产品作为军方的指导方针,强调必须改变主承包商控制国防市场的局面,引导和鼓励掌握创新技术的中小型企业进入国防领域,武器装备总署专门留出采办计划的10%确保中小企业获得军品项目;国防部将与中小企业联系形成制度,及时向它们通报军品发展计划,提供参与计划的机会,并为它们保留一定比例的研究计划等。受益于美国政府的优惠扶持政策、健全的法治保障、完善的市场环境,中小微创新公司为美国高达80%的科技成果转化做出巨大贡献。我们需要进一步学习借鉴欧美国家的成功经验和有效做法,为中小微创新型企业进入军民融合领域提供更好的政策制度环境和条件。

三是“民参军”方面。首先,企业缺乏有效的方法和渠道。虽然大部分企业参与军民融合的意愿非常强烈,热情也很高,但苦于没有参与渠道,无法与军工进行有效的信息对接,缺少相关政策指引,对于如何开展军民融合产业没有成熟的经验和正确的方法。尤其是当前随着国家国企混改、军品定价机制等改革有序推进,民营企业面临参与国有军工集团的股份制改造、配套产品研制、与军工企业“抱团出海”、与之组建产业联盟等等机会,亟需引导把握。其次,企业对军民融合产业持保守态度,资金投入少。实力雄厚的企业投入的军民融合产业研发资金占企业总投入比例较低,部分中小型企业无力投入,军民融合产业投资方面更是微乎其微。客观上讲,民口资本的进入退出机制方面缺乏明确细则和规定,也在一定程度上加重了困难。再次,企业专业人才缺乏。军需品要求高、难度大、技术水平高,企业的研发生产能力不足,产品技术创新的后劲不足。最后,军地两方深层次合作的利益机制等需要进一步明确。民企参军有风险,军工技术研发投入大,而且项目落地难、成果转化难,国外对军品企业的防范使民企产品的国际业务风险增大,如何在遵循市场经济规律基础进行补偿与激励,目前还没有良好的机制。

四是发展载体方面。建设军民融合创新示范区等军民融合重大载体平台既是佛山的特色优势,也是无更多经验可借鉴的先行先试,需要从区位特点、军事需求、产业发展、创新要素、资源禀赋等方面进行分析优化。一方面,要关注相关产业配套服务,当前军民融合园区的布局建设有序展开,与此同时相关的产业配套服务需要紧紧跟进。例如提供金融支持的基金公司、银行、保险,提供咨询管理、资质代办、军需对接的服务机构等在各园区还不够健全。另一方面,要进一步优化融合模式,民参军有哪些可选路径,军转民有哪些可选模式,军地合作、院企合作、院地合作应采取哪种模式等,尚均属粗放探索阶段,需要进一步深入研究、及时总结经验。

五是城市竞争方面。国家大力推行军民融合产业,一个很重要的方面就是希望通过“军转民”扩大运用空间,壮大产业规模同时反哺军工;另一方面也希望通过“民参军”借此引入优秀的民用技术,同时通过市场化的竞争,调动军企的活力促进军工技术的发展。当前以十大军工集团为代表的军工企业、原先布局在三线城市甚至更偏远地区的军事科研院所纷纷向东部沿海发达城市转移,转移速度快,各地竞争激烈,机会稍纵即逝。具备了良好产业基础的佛山要挖掘军民融合红利,需要在激烈竞争中把握机会,特别要在吸纳军工人才、为民企对接军工技术牵线搭桥等方面加大力度。

第四节

军民融合的佛山探索

推进军民融合深度发展,根本出路在制度上的改革创新。佛山以“敢为人先”著称,更需要以敢于担当的精神,积极把握主动融入国家军民融合战略、助推制造业战略升级的战略机遇期,以制度创新为重点任务,以破解影响和制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题为主攻方向,大胆探索新路径新模式,建立军民融合发展统一领导、军地协调的组织管理体系,政府主导、需求牵引相统一的工作运行体系,衔接配套、有效激励的政策制度体系,从而真正走出具有佛山特点的军民融合深度发展新路径,形成可复制可推广的经验做法。

强化战略引领。政府需要将改革与稳定、需要与可能、当前与长远统筹起来考虑,用科学的总体设计保证工业产业军民融合深度发展积极稳妥地推进,避免军民融合产业重蹈无序发展的老路。制定实施强力推进军民兼容型的技术创新体系战略,精心打造自主创造能力坚实的骨干企业;制定实施军民产品技术标准化战略,推进科研生产一体化和技术标准通用化发展;制定实施重大资源全方位融合战略,拓宽民用企业参与军品的机遇和途径,形成进出军工科研生产的畅通机制和待遇平等政策;制定实施运行机制市场化转换战略,为军民融合式发展提供法律和政策支持。加快构建全链条军民融合产业生态体系,积极做好军民融合产业创新示范基地创建工作。

培育市场环境。立足于佛山特点与自身优势,佛山要不断打通阻碍产业军民融合的堵点,高水平规划、高标准建设军民融合专业孵化器,实现军民资源配置、管理、服务、监督、评价的全链条有机衔接,形成集“技术成果、资金、需求”三位一体的信息流转链。依托军民融合产业园区、现有的科技孵化平台,大力培育为军民融合提供供需对接、创业孵化、科技评估、管理咨询、投融资等服务的科技服务企业,为军民融合企业提供完善的配套服务。设军民融合技术交易平台,为企业提供军民融合技术价值评估、技术交易、技术转化等服务;建设军民两用技术研发平台和军用技术转民用再研发平台,促进两用技术在本地区的研发和孵化;建设军民融合公共服务平台,为企业提供专业性信息查询、管理咨询、金融保险、资质办理、人员培训等综合服务。

加快调整完善市场准入制度,从政策导向上鼓励更多符合条件的企业、人才、技术、资本、服务等在军民融合发展上有更大作为。同时避免过度竞争、过分垄断,为供需双方提供健康良好、竞争有序、安全稳定的市场环境。

建立健全军民融合成本分担与利益补偿办法,制定军地资源共享经济利益补偿办法,明确军地各自权利义务,加大激励约束力度,让承担国防义务、开放资源的单位和个人不吃亏,使军民融合真正成为引导社会力量全面进入国防事业领域的重要机遇和平台。

完善投融资机制。政府要完善投融资机制,规范利益关系,探索以政府财政资金为引导,政策性金融、商业性金融资金投入为主的方式,为推进军民融合深度发展提供足够有效的资金保障。

依托佛山市融合发展集团公司,建立军民融合深度发展的专项资金,保持军民融合过程中财政资金投入渠道的相对稳定性,同时确保资金投入随经济发展水平的提高而稳定增加,有效满足军民融合深度发展中日益增长的投资需求。充实军民融合产业投资基金,重点支持军民融合产业重大项目引进、军民融合公共服务平台建设、军用技术转移转化等领域。对于一些军用性质明显的基础设施项目,政府可先期投入,以带动其他渠道的投资,满足军民融合深度发展的资金需求。

扩大现有佛山市产业发展股权投资基金规模和支持范围,对军民融合产业重点领域给予专门扶持,对国家、省级军民融合重大专项计划项目予以重点倾斜。建立一整套利益驱动机制,根据军民融合项目的不同类别和不同情况,出台相应的补偿办法和标准,最大限度地调动各类行为主体参与军民融合项目的积极性。对有优势的民营企业加大投资力度,尤其是科研、生产、质量可靠性等条件保障上的支持,尽快出台具体办法和实施细则,进一步强化优势民营企业的优势。

积极引导社会资本投入军民融合发展领域。通过资本市场依法向社会筹集所需资金,根据项目可市场化程度,有计划地实行投资主体多元化,积极引导社会资本投入军民融合发展领域,加快资本要素的军民互动,实现相互支撑、有效转化,为推进军民融合深度发展提供可靠的资金来源。引入高新技术与现代金融相结合的风险投资模式,由各种基金会、企业合资创建风险投资基金,吸收社会闲散资金。健全相关法律法规,明确风险投资的方式、出资额、股权转让等,促进风险投资动作的制度化和规范化。

健全法规体系。政府要着眼于军民融合发展的新趋势,修订完善已有的法规制度,及时充实与军民融合相关的内容;要全面梳理清理、查漏补缺,着重解决现行法律中与军民融合发展构成直接或间接限制或相矛盾的问题,及时废除与军民融合不相适应的政策法规,将已经证明行之有效的重大政策措施上升到法的高度;把散落在各个部门、领域、层次的支持扶持措施和优惠政策集中起来,把尚未涉及和覆盖的空白区、疏漏区、中间区和灰色区完善起来、衔接起来,形成良好的法治基础与环境氛围,以法规体系的建立、完善来消除军地壁垒和军民壁垒。

形成融合共识。军民融合的深入推进,离不开全社会的支持。要充分调动社会各方面参与的积极性、主动性,广泛动员各方面共同推动全市军民融合工作纵深发展。开展军民融合发展业务培训,加强军民融合发展政策解读,及时公布军民对接合作信息,总结和推广各区、各部门军民融合经验做法和实施成效,营造全社会广泛参与、政府部门积极实践的良好氛围。将高层次的军民融合发展论坛、沙龙和中国军民两用技术创新应用大赛以及军民融合发展展会等活动在佛山形成机制,从而形成社会各方积极投身军民融合深度发展实践的良好导向。强化军民融合发展的舆论引导,坚决治理规范以“军民融合”名义从事违法违规活动,营造有利于军民融合发展的社会环境。

与此同时,对于政府自身而言,要加大对军民融合的考核力度。将军民融合以制度形式纳入地方党委、政府有关部门的工作职责中,纳入党委政府年终工作考评内容,纳入人大监督执法范畴,纳入地方各级领导干部年度考核、先进单位和个人评选之中,从职责分工上解决落实的问题。

(作者为国防大学国家安全学院教授)

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