作为逆周期调控的举措，专项债开始提速扩容，地方重大项目精准投资已接踵启动。《财经》记者从多个渠道了解，截至10月底，2019年新增地方政府债务发行规模已经完成30800亿元（其中，专项债务21500亿元、一般债务9300亿元）的全年计划额度，并已全部拨付具体项目，2020年部分新增专项债或将在今年第四季度提前下发。
一位不愿具名的财政专家告诉《财经》记者，8月至今，按照国家发改委部署，地方发改系统至少已上报了三批专项债重大项目，中国财政部与国家发改委对接，对地方上报的专项债重大项目加快审核，加快重大项目入库进度，截至10月底，纳入国家重大建设项目库的第一批、第二批专项债项目已经确定。
兴业证券在最新发布的研究报告中透露，10月前两周，国家发改委审批项目增长56.4%，其中地方政府申报项目同比增长超28%，地方投资意愿持续回升。
《财经》记者梳理发现，9月以来，广东、江苏、安徽、山东、河南等地已经有上万亿元投资规模的重大项目集中开工。仅在10月，广东、江苏、安徽三个省份数百个重大项目集中开工。像广东省10月14日对外宣布，该省今年1月—9月共完成重点项目投资5716亿元，第四季度还将计划完成784亿元的重大项目投资，其中部分重大项目在10月集中开工；江苏省淮安市10月19日宣布“2019年全市第二次重大产业项目集中开工”，共涉及重大项目102个，总投资619.31亿元；安徽省10月28日在六安市举行了“重大项目10月份集中开工动员会”，宣布“本次集中开工项目共195个，总投资1050.3亿元”。
目前市场高度关注2020年新增专项债是否会在今年四季度提前发行？对此，前述不愿具名的财政专家表示，9月4日的国务院常务会议已经明确，要根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保“明年初可使用见效”。在接下来的两个月内，可能提前下发2020年部分新增专项债。
中国财政科学研究院院长刘尚希在接受《财经》记者表示，专项债已成为中国经济稳增长与补短板的重要工具，国务院要求按规定提前下达明年专项债部分新增额度，有利于支撑第四季度到明年初的基础设施投资增长。
专项债发力
中国国家统计局公布数据显示，2019年前三季度GDP同比增速6.2%。在拉动经济增长的“三驾马车”中，2019年前三季度固定资产投资同比增长5.4%，其中，其中,制造业投资同比增长2.5%,基础设施投资同比增长4.5%;全国房地产开发投资同比增长10.5%，基建和制造业成为拉低投资和经济增速的因素之一。
2008年金融危机以来，基建投资一直是中国实施“逆周期”调控和稳增长的主要政策工具。中国从2015年开始发行地方政府专项债券，主要目的是适应地方政府基础设施等公益类项目建设的投融资增长需求。2015年至2017年，中国用于新增投资的专项债券发行规模分别为959亿元、4037亿元、7937亿元，这三年中国基建投资增速均保持在15%以上。2018年中国新增专项债券发行规模提高至1.35万亿元，2019年截至10月又增至2.15万亿元。值得关注的是，在新增专项债券规模大幅提高的这两年，基建增速却出现大幅下滑：2018年基建投资增速为3.8%；2019年前三季度基建投资有所回升，但比整个固定资产投资增速低了0.9个百分点。
国务院在今年1月提前下达了1.39万亿元新增地方债券（其中新增专项债劵8100亿元），3月全国两会期间发布的政府工作报告又进一步明确，全年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元， 2019年安排的专项债券规模同比增长高达59.3%，市场普遍认为下半年基建投资增速将会大幅回升， 预期全年基建投资增速将达到8%以上。但目前来看，2019年基建投资增速达到8%的可能性较小。
前述不愿具名的财政专家告诉《财经》记者，8月至今，国家发改委、财政部等主管部门已经连续3次以“紧急通知”的形式，下发至各省（市、自治区），一方面要求各地把2019年限额内地方政府专项债券确保9月底前全部发行完毕，并在10月底前全部拨付到项目上；另一方面要求各地加速推进2020年地方专项债申报。
高层会议明确，要根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围。其外，按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度要向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。
中国财政部10月24日发布数据显示，今年前9个月总计发行新增地方债30367亿元，占全年新增地方政府债务限额的98.6%（一般债券发行9070亿元，完成限额的97.5%；专项债券发行21297亿元，完成限额的99.1%）。这意味着，今年9月份已将新增债券额度基本发行完毕，比去年提前了2个月。而据前述不愿具名的财政专家透露，截至10月底，全国地方发改系统至少已上报了三批专项债重大项目。目前，国家财政部与国家发改委正在对接，加快对地方上报的专项债项目审核。
《财经》记者了解到，近两个月以来，广东、江苏、江西、安徽、山东、河南等地都迎来重大项目开工潮，总计有上万亿元投资规模的重大项目集中开工。
前述不愿具名的财政专家提示，目前，发行政府债券是地方政府唯一的合法举债融资方式，而专项债又是地方基建投资的重要资金来源，在基建稳投资的基调下，预计2020年新增专项债额度将会有较大幅度的提高，其中部分新增专项债也极有可能在今年四季度提前下发。
对于2020年有可能提前下达的专项债，中国财政部预算司巡视员王克冰10月中旬公开表示，必须做好项目前期准备，履行各项审批程序，优选经济社会效益比较明显的项目，确保项目建设取得实效。
至于提前下发的2020年新增专项债规模有多大？刘尚希对《财经》记者说，按照国务院相关规定，提前下达下一年度新增地方政府债务限额必须在明年新增债务限额的60%以内。目前国家发改委、财政部等方面还未公布2020年新增专项债发行额度，一些市场人士根据2019年地方政府新增专项债2.15万亿元预估，理论上提前下达的2020年新增专项债额度最高可达1.29万亿元。
加快PPP与专项债融合的制度改革
在新增专项债券规模大幅提高的这两年，为何基建增速却出现大幅下滑？根据天风证券固定收益首席分析师孙彬彬的调查统计，近两年新增专项债资金绝大部分流入土地储备和棚改项目，仅有少部分投资到基建项目。以2019年为例，截至9月底，新增专项债中大约有70%是投向土地储备和棚改项目，真正投资到轨道交通、收费公路、机场、城乡建设、乡村振兴、产业园等基建直接相关的专项债占比为25%左右。
吉林省财政科学研究所所长张依群告诉《财经》记者，地方政府对土地储备和棚改专项债的发行动机较强，而大规模发行土地储备和棚改专项债，会进一步加大地方政府债务风险。
9月4日国务院常务会议在部署加快发行使用地方政府专项债券的同时，还明确提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目，这显然与土地储备和棚改专项债发行规模较高有关。
多位专家提示，年初以来，在国家政策层面上，中国政府一直在大力推进专项债券管理改革。2019年4月中旬颁布的《政府投资条例》明确提出，“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主”；“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”；不得“要求施工单位对政府投资项目垫资建设”。凡此种种，都涉及到进一步严格规范专项债管理。
6月10日，公布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。此前，专项债资金不能用作项目资本金的。 “专项债资本金+市场化融资”是地方政府融资模式的重大突破。张依群介绍，该项政策实施以来，有的地区已按照有关规定，将部分专项债券作为重大项目资本金，初步发挥了专项债券带动有效投资的积极作用。
前述不愿具名的财政专家告诉《财经》记者， 2018年“逆周期”调控以来，尤其是专项债加大发行的背景下，基建投资增速之所以依然保持低位，不及市场预期，与金融机构贷款、PPP和城投债对新增基建投资资金的支持力度不足有关，若非近两年专项债发力，基建投资增速可能更低。
大岳咨询董事长金永祥建议，因管理部门不同，PPP融资和专项债不能够实现有机结合，这影响到项目的落地，相关部门应尽快出台政策，推进两者的结合。
张依群也表示，将PPP与专项债结合，既可以借鉴PPP的经验提高投资效率，又可以吸收专项债的优势解决融资难问题，符合高质量发展的要求。建议加快推进PPP与专项债的结合。
对此，中国财政部副部长邹加怡10月29日表示，将探索PPP与专项债的融资功能有机结合。
前述不愿具名的财政专家表示，随着专项债继续加大发行，以及中国政府对专项债、PPP项目管理制度的进一步改革，预计2020年基建托底经济增长的效果将会明显。
