2019年12月13日，北京市交通委发布《自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》，首次允许自动驾驶车辆进行载人测试。继广州、上海之后，北京成为第三个开放自动驾驶载人测试的一线城市。
根据工信部此前的规划，中国在2020年要实现高级别自动驾驶特定场景应用。事实上，不仅是中国，全球很多国家都对自动驾驶提出了目标与规划，寄望于在这条新赛道上弯道超车。
但硬币的另一面是，包括中国在内的很多国家目前并没有建立一套适应自动驾驶的法律框架，自动驾驶经常面临着“法律限制新技术发展”的尴尬。以《中华人民共和国道路交通安全法》为例，第十九条规定“驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证”，机动车驾驶证申领对象为符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件的人，实际上禁止自动驾驶系统驾驶车辆。第八十二条规定“机动车在高速路上行驶，不得试车或者学习驾驶机动车”，限制了自动驾驶汽车为开发、测试、验证需要而在高速路上进行的行驶。
不止于此，自动驾驶对目前驾驶者的个人隐私、数据安全、道路交通事故的民事责任、刑事责任体系等法律规制均有更高要求。
近日，在中国人民大学未来法治研究院主办的第二届自动驾驶技术与法律国际高峰论坛上，国内外专家就自动驾驶的立法问题进行了激烈讨论。
目前自动驾驶技术的应用面临哪些法律风险、如何构建自动驾驶技术的法律制度等等，这些均是与会专家热议的话题。
自动驾驶的法律风险与挑战
自动驾驶领域发生的事故，极易引发广泛关注与质疑。
2018年3月，美国亚利桑那州，一名女性在过马路时被一辆Uber自动驾驶SUV撞到并最终身亡。对此，社交平台上出现各种消极观点，“自动驾驶比酒驾还要危险”、“我们不应该允许机器在公开场合谋杀无辜的人”。
美国国家运输安全委员会（NTSB）最终将责任归咎到了Uber和司机身上，并警示称：该情况也可能再次发生。
一份安全报告显示，2016年9月到2018年3月间，Uber的自动驾驶系统曾经造成37次碰撞事故。
更早之前的2016年5月，特斯拉Model S发生过一起事故。事故发生在美国佛罗里达州，驾驶员当场死亡。美国国家运输安全委员会调查结果中称，特斯拉缺乏适当的安全保障措施，且自动驾驶系统（Autopilot）分散了驾驶员的注意力。
2018年1月，一辆特斯拉Model S在美国加州的高速公路上与消防车相撞。同年3月，两辆运行自动驾驶系统的特斯拉分别在佛罗里达州和加州山景城发生事故。2019年3月，美国一名50岁男子驾驶特斯拉时发生车祸丧生，车祸发生时特斯拉正在运行自动驾驶系统，事后男士家属对特斯拉发起诉讼，索赔15000美元。
美国国家运输安全委员会调查这几起事故后表示，特斯拉的自动驾驶系统可能存在漏洞，驾驶员对自动驾驶辅助系统可能会产生过度依赖，导致行驶过程中的疏忽。
此类事件在中国也有发生。2016年1月20日，京港澳高速河北邯郸段发生一起追尾事故，一辆特斯拉轿车直接撞上一辆正在作业的道路清扫车，特斯拉轿车司机不幸身亡。
用户对于无人驾驶技术的信任正备受考验。美国国会议员埃德•马基(EdMarkey)甚至呼吁特斯拉停用其自动驾驶系统，直到推出足够安全的防护措施。
“我们经常会说，自动汽车被发明以后就不会再发生车祸了，这绝对是一个误解。”2019年12月7日，在第二届自动驾驶技术与法律国际高峰论坛上，德国奥迪汽车股份公司自动驾驶开发顾问托尔斯滕•莱昂哈特（Thorsten Leonhardt）表示，不能单纯地以为自动驾驶发明了以后就不会发生撞车。
“技术永远都有风险”，德国维尔茨堡大学机器人法律研究中心主任埃里克•希尔根多夫（Eric Hilgendorf）在上述会议上表示，对于车厂而言，现在没有任何一个技术可以说是百分之百安全的，“如果你要求无人驾驶技术是百分之百安全的话，那就没有人敢去生产汽车了；如果你跟大家说这个车有50%的可能性会爆炸，那就没有人会去买车了。作为车厂要尽可能提高汽车的安全性。”
德国大众汽车股份公司集团法务部经理尼娜•马尔扎克（Nina Malzhacker）也坦承，自动驾驶和人类驾驶各有利弊，对于自动驾驶而言，道路交通法当中有一些要求目前是机器无法来实现的。问题在于，是否存在一个可接受的风险水平，“我们现在最关心的就是多安全才是够安全。”
对此，多位与会专家认为，社会对无人驾驶产生的风险，是较为主观的感知。德国奥迪汽车股份公司自动化驾驶法务负责人马丁•西曼（Martin Siemann）认为，风险的标准并不是客观的，而更多的是主观性的事情。比如，世界卫生组织曾估算，中国每年因为道路交通事故死亡者超过20万人。虽然有这么多死伤，但是大家该出门也得出门，容忍了这样的风险度。安全气囊的案例也验证了马丁•西曼的观点。据另一名专家介绍，气囊进入市场后拯救了很多生命，同时也存在极小比例的致死率，对于类似的非常小的风险，社会是可以接受的。
“社会是有风险容忍度的，如果说这个风险的另一边给我们带来的是好处，我们在分辨的时候要去认识到问题里面的矛盾。”马丁•西曼说。
对于在自动驾驶中的风险规制，埃里克•希尔根多夫认为，关键的一点就是法律，比如德国明确了在自动驾驶中可允许的风险。
逐步建立适应自动驾驶的法律框架
国际自动机工程师学会在SAE J3016（TM）《标准道路机动车驾驶自动化系统分类与定义》中将自动驾驶划分为5级，这个分级定义已得到了全球广泛认可。L0：由驾驶员执行全部的动态驾驶任务；L1：在特定的ODD（运行设计域）范围内，自动驾驶系统持续执行横向或纵向运动控制，剩余的DDT（动态驾驶任务）由驾驶员执行；L2：在特定的ODD范围内，自动驾驶系统持续执行横向和纵向运动控制，驾驶员执行OEDR（对象和事件监测及响应）任务和监视驾驶自动驾驶系统；L3：在特定的ODD范围内，自动驾驶系统持续执行整个DDT，当自动驾驶系统发出接管请求或车辆其他系统出现影响DDT性能的故障时，用户需要正确响应，完成DDT后备接管任务；L4：在特定的ODD范围内，自动驾驶系统持续执行整个DDT和DDT后备接管任务，不需要用户接管；L5：自动驾驶系统无条件地（没有特定的ODD范围限制）持续执行整个DDT和DDT后备接管任务，不需要用户接管。
中国智能网联汽车产业创新联盟副秘书长公维洁认为，不管在国外还是在中国，L0~L2已经进入产业化的阶段，这些级别的车辆都由人来驾驶和监控，因此在法律上并不存在限制。即将进入市场的更高级的自动驾驶，将对法律法规提出比较高的需求，“可能就是2020年就要面临的问题。”
特斯拉就是一个先例。尽管特斯拉在一定程度上可以进行自动驾驶，但是进入中国后做了安全性的限制，比如驾驶员的手不能够离开方向盘，双手离开方向盘属于妨碍安全的驾驶行为，违反了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十二条第（三）款的规定，“驾驶机动车不得有下列行为：拨打接听手持电话、观看电视等妨碍安全驾驶的行为”，日常交警会依据此法规对双手离开方向盘的行为进行处罚。
公维洁进一步指出，从设计和产品上来讲，原来汽车只是一个机械产品，以后则会成为多种技术的融合，使得汽车对安全程度的要求非常高。同时，自动驾驶会产生大量数据，数据的采集、归属、传输、使用、保护会带来非常多的问题。
“原来我买一个车，这个车就是我的，未来很可能是一个城市来运营的”，公维洁称，随着自动驾驶的普及，商业模式发生变化，将带来法律责任的变化，“在人和机器之间切换的时候，法律责任如何确定？好比说运营服务商是不是应该承担责任？路测的基础设施是不是也有这种法律责任？”
全国人大常委会法工委研究室二级巡视员贾红梅表示，自动驾驶是通过汽车工业和新兴人工智能技术相结合全新的产物，也是目前人工智能技术最接近大规模应用的主要场景之一，自动驾驶技术的发展必将引起汽车产业、交通模式等方面的变化，同时也必然会对现有的道路交通规则带来挑战。其中，首当其冲的就是现有的交通规则当中的人、车、路，“在这些方面自动驾驶带来全新的命题，许多通过的规定无法适用于自动驾驶汽车，同时自动驾驶也将对目前有关运输合同、保险合同以及驾驶者的个人隐私、数据安全、道路交通事故的民事责任、刑事责任体系等带来深刻的挑战。”
贾红梅表示，面对这些挑战，需要就现有的法律原则和法律规定进行全面的梳理和调整，从而逐步建立起适应自动驾驶法律框架。谈及自动驾驶面临的现状，贾红梅特意提到了汽车发展史上的一个著名案例——英国议会于1865年通过的红旗法案。这项法律规定，上路行驶的机动车速度不能超过每小时4英里，每辆机动车必须有三个人来驾驶，其中一个人必须在车前50米外进行引导，摇动红旗来为这个汽车开道。该法案直到1895年才被废止。有学者认为，红旗法案使得英国失去了成为汽车工业大国重要的机会。
对此，贾红梅指出，一方面，应该深刻认识到人工智能自动驾驶这些颠覆性技术是把双刃剑。作为立法机关，在立法工作中应该增强敏锐性，通过立法完善科技体制机制，助力攻克关键核心技术，促进科技成果的转化利用，为中国赢得全球科技主动权提供法律方面的支撑；另一方面，也需要防患于未然，预先研判、深入研究这些技术涉及的诸如个人隐私、数据安全、知识产权、侵权责任等等法律问题以及道德伦理问题，有效应对新技术它的不确定性来带来的挑战，从而确保它能够在安全可靠可控的范围内来发展。
中国人民大学法学院未来法治研究院院长王轶表示，中国民法典的编纂已经进入到了收尾阶段。民法典的编纂过程中，就如何回应自动驾驶技术对侵权责任规则所带来的挑战，是备受关注的一个话题。在他看来，2020年3月份出台的民法典，或许还不能对上述问题作出系统、全面的回应，不过期间进行的讨论和初步形成的共识将为之后的立法奠定基础。
贾红梅表示，其所在的全国人大常委会法工委研究室在2018年专门对美国、英国、德国、日本和欧盟的自动驾驶这方面的法律制度进行了研究。“我们在自主研究的同时，也委托了中国人民大学法学院未来法治研究院还有国家高端智库开展了同步研究，按照我们计划，课题研究2019年底会取得一个阶段性的成果。”
中国人民大学未来法治研究院副院长王莹表示，在科技法领域，标准、法律、技术代码从未像今天那样紧密融合，自动驾驶技术的法律规制须以对技术的理解为基础，应建立监管部门、立法部门、学界、产业界间的跨界沟通机制，促进相关法律研究的跨国合作交流，积极探索自动驾驶技术规制的中国方案。
