张明:为什么中国设置年度经济增长目标依然必要?

文/张明   编辑/王延春

2020年04月19日 15:45  

本文2565字,约4分钟

2020年中国政府仍应制定一个富有弹性的年度增长目标,将这个目标作为一个愿景,来协调有关部门与地方政府的资源配置,最终顺利实现“六保”目标

2020年第一季度,中国GDP季度同比增速仅为-6.8%。4月17日,中央政治局会议对当前形势的判断是“当前经济发展面临的挑战前所未有,必须充分估计困难、风险和不确定性,切实增强紧迫感,抓实经济社会发展各项工作。”在上述判断下,中央提出了“六保”(保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转)的新提法。这凸显了非常时期中国政府的底线思维。

2019年中国GDP增速为6.1%。在IMF最新出版的《世界经济展望》中,对中国2020年的增速预测仅为1.2%。笔者目前对2020年中国经济增速的预测为3.0%。无论如何,2020年中国经济增速的大幅放缓是必然的。当前,市场上流行这样一种观点,即既然2020年中国经济增速会显著下行,且增长前景具有较强的不确定性,那么中国政府应该把工作重点放到稳就业与稳民生之上,而不必设定2020年的年度增长目标。

在之前撰写的一系列文章中,笔者都反复强调2020年中国经济增长面临巨大压力,因此没有必要为了实现GDP翻番目标而实施力度过大的逆周期宏观经济政策,因为这样会造成巨大的成本与中长期的副作用。不过,笔者认为,中国政府仍有必要设置一个2020年年度增长目标。具体增长目标设在多少,可以讨论,将其建立在各方认可的测算水平上。目标可以富有弹性、未必强制完成。但无论如何,年度目标依然非常必要。

笔者将从体制、经济、弹性三个维度,来论证2020年设定年度增长目标的必要性。

首先,从体制维度来看,目前中国经济体制仍是一种行政计划性依然浓厚的增长型体制,需要一个年度增长目标来协调各方面资源。迄今为止,年度经济增速依然是中国经济增长最重要的指挥棒,无论中央部委还是地方政府,很多经济工作都是以实现经济增长目标为基础开展的。

例如,财政政策与货币政策实施力度,很大程度上都围绕着实现特定经济增速而展开。一旦离开经济增速这个指挥棒,短期内“条条”(中央部委)与“块块”(地方政府)都可能变得无所适从,不知道力量往何处使。当然,有学者可能会说,“六保”可以作为今年衡量政府绩效的新指标啊。不过,“六保”一来涵盖的目标较多,二来其中有些目标很难量化(例如民生、市场主体、产业链供应链稳定与基层运转),不如年度经济增速这个指标清晰明了。因此,2020年中国政府仍应设定一个年度增长目标,以这个目标为抓手来促进“六保”的实现。

其次,从经济维度来看,“六保”的实现与经济增速之间具有很强的正相关,要确保“六保”得以实现,就必须追求一定的经济增速。笔者将从三个方面予以具体说明。

第一,要实现2020年稳定就业的目标,就必须保持相对较高的经济增速。在“六稳”与“六保”中,唯一的交集就是就业,这说明了中央政府今年对就业问题的高度重视。考虑到今年毕业大学生人数达到870万,这次政治局会议提出,要“把高校毕业生就业作为重中之重”。此外,今年如果服务业与出口行业一些中小企业倒逼,将会释放出较大规模的劳动力人群,对就业市场也会形成较大压力。奥肯定律表明,经济增长与就业之间存在显著正相关。例如,中国人民大学刘元春教授的研究表明,中国GDP增速每增长1个百分点,新增就业为200万,但如果中国GDP增速每下降1个百分点,则会减少就业400万。换言之,如果没有一定速度的经济增长,稳就业和保居民就业从何谈起。

第二,适当的经济增长能够让逆周期宏观经济政策空间变得更可持续。假定这次疫情对全球经济冲击的程度与时间长度超出我们的想象,这意味着中国经济可能会长时间面临低迷的国际环境,那么国内逆周期宏观政策的实施时间也会比较长。如果没有一定的经济增速,我们将会很快就耗尽传统政策空间。例如,如果没有适度经济增长带来的新增就业,就靠对居民发放现金补贴或消费券,中国财政能够支撑多久?再例如,如果没有适度经济增长来激活中小企业,光靠对企业的减税降费与转移支付,中国财政能支撑多久?请注意,笔者并不反对,对受疫情冲击严重的企业与居民进行转移支付,而是强调经济增速对于逆周期经济政策可持续性的影响。

第三,要控制住中国金融系统性风险,也必须保证适当的经济增速。近年来中国政府虽然在持续开展控风险、去杠杆、强监管的行动,但应该说,中国的系统性金融风险依然存在,并未得到显著缓释。疫情的暴发与扩展,可能会导致系统性金融风险再度上升。如果经济增速下降过快,那么系统性风险就可能被引爆。例如,地方政府债务是中国最重要的潜在金融风险之一。我们衡量地方政府债务的标准是债务规模与GDP的比率。如果经济增速下降过快导致分母缩小,那么地方政府债务将会变得更加沉重,甚至不可持续。换言之,要避免中国目前已经很高的宏观杠杆率不至于引发系统性风险,有必要将中国经济增速稳定在一定水平上。

再次,从弹性维度来看,2020年如果中国政府设定年度增长目标的话,的确应该考虑到让这个目标富有弹性,而不是僵化的刚性指标。的确,目前疫情的全球演进、全球金融市场动荡、全球经济增长前景、中国经济增长前景等都具有很强的不确定性,这些不确定性最终都会影响中国的经济增长。在这一前提下,即使设置了较低的年度增长目标(例如2%或3%),依然有可能实现不了的风险。这就意味着,在2020年,如果是客观原因导致地方政府不能实现增长目标,中央政府也不能因此而否定地方政府的工作。换言之,在非常时期,增长目标更像是一种愿景,而不是一种强制性的考核标准。但是,有愿景还是比没有好。

综上所述,尽管笔者也同意,从长期来看,中国政府最终可能会放弃制定年度经济增长目标的做法,然而考虑到体制惯性、就业与增长的高度相关性、疫情冲击的持续性、防控系统性金融风险等因素,2020年中国政府仍应制定一个富有弹性的年度增长目标,将这个目标作为一个愿景,来协调有关部门与地方政府的资源配置,最终确保“六保”的顺利实现。

作者为中国社科院世经政所国际投资室主任、研究员、编辑:王延春

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