成渝“双城计”,重点是遵循城市规律,破除要素流动阻碍|李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2020年05月28日 14:15  

本文3293字,约5分钟

成都和重庆虽同属一个文化区域,但是相距300多公里,且各自具有不同特点。因此,成渝地区双城经济圈发展的重点,并不是实现所谓空间形态上的一体化,而是实现要素流通阻力最小的一体化

提到成渝地区双城经济圈发展,很多人可能会理解为,未来应该推进成渝地区逐步靠拢成为一个经济圈或者都市圈。

毕竟,成渝地区有着悠久的历史渊源和同一区域文化体系,而且两个城市之间的距离约300公里。乘坐高铁,一个半小时就可以到达,如果走高速公路,最快大概要2个半小时左右。一般来说,要达到同城化标准,需要一个小时的通达性。

从中央有关文件精神和会议纪要理解,促进成渝地区按市场化规则合理配置要素和资源,特别是有效发挥中心城市的带动作用,重点是如何遵循城市发展规律。

我认为,在积极稳妥推进成渝地区双城经济圈的发展过程中,要把握住以下几个方面的方向。

一是要注意到中国城市化的发展阶段,就是成渝的城市化发展水平分别为74.41%和66.8%。

从中心城市的带动作用看,在成都市行政管辖区范围,城市化已经接近或者达到发达国家的标准。而重庆市行政管辖区的城市化水平比成都市低了7.6个百分点,比全国平均水平高6个百分点,但是重庆市辖区的平均城市化水平达71.8%,也与发达国家水平接近。从这个意义上看,在城市化达到一定水平后,成渝经济圈的联系重点应是成渝地区内部城市之间的联系。

因此,在这个时期,首先要解决的是如何充分发挥中心城市的带动作用,促进每个中心城市周边的大中小城市和小城镇协调发展的格局,而不是继续盲目扩大中心城市主城区的规模,或者是以中心城市主城区发展为主要目标,而忽视了释放周边中小城市和小城镇存在的巨大潜力。

二是促进成渝地区双城经济圈的发展,是否意味着未来两个城市的发展空间要相互靠拢?

我认为,这需要尊重城市发展规律,同时要尊重市场的选择。两个中心城市虽然同属一个文化区域,但是在经济圈的分布中,各自具有不同特点。例如,成都的经济重心依托于四川盆地,与周边城市间的经济联系更为紧密;而重庆位于长江中上游,是重要的交通枢纽,经济辐射和影响更偏重于长江经济带。而且重庆还承担着支持和带动所辖周边地区的重要功能。

如果人为地把双城经济圈理解成是要形成两个城市发展区域的自然连接,那么显然是误解了中央有关文件精神的实质,也就是说,要通过市场化配置资源和要素,而不是人为按主观想象去规定发展空间。

比如,京津冀中的北京和天津,都是千万人以上的超大城市,距离100多公里。虽然中央提出了京津冀协调发展的规划,但是两大城市并没有制定空间上相向发展的战略。而粤港澳大湾区规划中,也没有提出广州和深圳两个千万级以上人口超大城市的相向发展空间规划。原因是,所谓的双城发展战略,不等于空间的靠拢,而且成渝相距300多公里也不可能靠拢。

因此,成渝双城经济圈的重点是要营造良好的政策环境,让企业和要素根据市场规律进行选择。实现要素、信息和公共服务双城之间的流动和一体化发展。在促进西部大开发的过程中,两个中心城市对自身周边各类城市的辐射和影响,在目前来说具有更重要的现实价值和意义。

三是如何按照市场规则来配置要素和资源的分布,并形成双城经济圈的合理分工?

我想,这是中央有关文件精神的实质,也与目前中国城市和地区发展的现状有直接关系。因为目前中国城市之间大多是竞争关系,而不是合作关系。原因在于公共服务投入是由城市和区域来负责,谁占有了更多资源,谁拿到了更多投资,谁就会有更多的财政收入,并有足够的资金来提供更好的城市基础设施和公共服务水平。

所谓城市间的竞争,表现在相互压低要素成本招商引资,编制同构性的发展规划,制定同类产业目录等。不计成本的开展竞争,虽然看似对企业和投资者有利,但是成本必须由政府来付出。因此不得不走向以房地产为主导的发展模式,最后导致了庞大的政府债务负担。

其实,实现区域协调发展和按市场规则分工的模式,可能重点是如何实现资源和优势的互补。

例如,四川省常住人口多达8375万人,是中国未来潜在的重要消费市场,而且成都行政辖区已经达到了1658万人口。如何发挥市场需求的作用,对未来重庆的产业结构调整具有重要意义。毕竟,以成都为中心的四川省,仅一个省就拥有接近东北三省的总人口。如此巨大的、处于上升阶段的消费市场,可能更有利于重庆适应四川庞大的市场需求来调整产业结构。

再如,重庆地处长江中上游,水陆交通非常发达,和成都相比可能更具有相对优势。如何利用重庆的航运优势,建立四川与长江经济带的联系,把四川和成都的产品输送到长江沿岸,甚至到达沿海地区,也应该是成都可以借助和依托的重点。如果成渝双城按照市场规则和各种交通与资源的互补优势,充分发挥市场引导作用,而不是继续进行同构竞争,可能未来的发展潜力会得到更充分地发挥。

四是如何建立成渝双城各自的都市圈,而不是建立统一的城市群。

未来通过都市圈之间的联系,构建产业之间的互补格局,应该是双城经济圈一个重要的着眼点。这里需要注意的是,要加强中心城市周边的都市圈建设,发挥不同人口规模的中小城市和小城镇承接中心城市功能疏解的作用。

虽然目前成都市辖区的人口规模已经过千万,但成都市老五城的人口才481万,即使加上近郊区人口,成都主城区人口规模也不过五六百万。而重庆市主城区九城的人口规模有875万。一般来说,按照国际城市人口规模的标准判断,主城区常住人口的规模数据才是判断中心城市作用的重要依据。而当城市发展到一定阶段,主城区人口达到一定规模后,人口和产业会按照成本递减原则向周边的中小城市和小城镇外溢,寻求低成本的产业发展空间和居住发展空间。在这个过程中,到底是发展新区,还是依托原有不同规模的城镇,是困扰着诸多城市管理者选择的问题。

曾经在相当长的一段时间内,许多特大城市热衷于发展新区,并且选择距离主城区较远的空间来发展新区。从目前全国绝大部分新区的发展情况看,远离城市主城区的新区,在浪费了上百亿甚至更多的投资后,大多都面临着失败的境地。

其实,在城市发展道路上还有更多的选择,原因在于我们拥有不同规模的众多城镇。可以依托这些中小城市和小城镇,寻求未来可供选择的低成本的人口聚集空间和产业发展空间。国际上人口密度高的发达国家无不是通过这种发展路径,走向了不同规模城市在一定空间高密度分布的城市群道路。中国也不应该例外。

对于成渝地区双城经济圈来说,在目前的发展阶段,应该充分利用各自中心城市辐射范围内的各类城镇,形成相对独立的都市圈体系。待到一定规模后,再通过基础设施的兴建和公共服务一体化建设,形成真正统筹发展的双城经济圈。

五是要通过改革来促进成渝地区双城经济圈的规划和未来的发展蓝图。

所谓区域协调发展,最大阻力来自于以行政区域管理为主导的公共服务体系建设。也就是说,目前面临的最大问题是,由于成渝各自行政区域具有相对封闭的利益格局,使得基础设施建设和公共服务投入处于强化分割的状态。比如,道路交通以发展区域内基础设施为主,公共服务资源主要也是满足区域内户籍居民的公共服务要求。成渝这两个中心城市,由于各自辖区公共服务水平的差异化,相互间也没有完全打通公共服务一体化的屏障。

推进双城经济圈,首先要破除的就是要素流动的障碍,特别是人口要素流动的障碍,重点是改变公共服务体系分割的现状。如何建立一体化的公共服务体系,通过协调发展机制,实现两个都市圈区域的常住居民在公共服务体系上实现“互通、互识和互享”,应该是未来可以深化改革的重要尝试。

最近中央有文件中提出,要在城市群内部实施户籍共享政策。虽然成渝目前呈现出两个都市圈的发展形态,但是通过改革促进都市圈之间的人口流动和公共服务一体化的建设,可能会按市场化原则加快人口要素带动其他要素的空间重新组合。

其实,成渝地区都有过改革的尝试,也都善于各方面政策的创新探索。如果通过改革来打破阻力,其实需要的不是所谓空间形态上的一体化,而是要素流通阻力最小的一体化,这才是中央文件有关精神的重点。

接下来的改革还需要探索:如何破解行政阻力和等级阻力;如何打破传统的按照各自行政区域申报与审批的交通基础设施建设和公共服务体系建设的行政壁垒;如何建立促进双城经济圈的协调机制,并真正发挥协调的作用,而不是停留于以往空谈合作的形式,重点在于如何破解形成利益结构的藩篱。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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