应该发展大城市还是小城镇,值得争论不休吗?|李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2020年05月30日 16:06  

本文3671字,约5分钟

中国城市发展的核心问题并不在于发展哪一类城市,而是如何根据市场规律和产业发展成本来配置资源要素,少一些行政干预,少一些城市行政等级约束

刚刚朋友转发来一篇文章,文章作者言之凿凿地说,中国在城市发展路径中分为“大都市圈派”和“小城镇派”,而且是“小城镇派”主导了政策话语权等等。文中引用的政策资料过早,有一些是近四十年前的内容,还对中央提出的严控超大城市发展提出异议。

其实持有这类观点的学者不在少数,他们都有一个共同点,大都没有参与过有关政策的研究,同时还存在着一个严重的认识误区,就是对中国目前的体制障碍和改革存在的严重阻力,并不是十分了解。

限制大城市是特定历史的产物

据我所知,限制大城市发展的政策源于上世纪80年代对农产品供给的担忧。

在拉美国家,人口过多涌入大城市,导致了“城市病”的发生。在中国,人们则更担心因城市人口过多,而导致农产品供给不足,进而影响到城市的社会稳定。这种观点曾经在很长一段时间内影响到了当时的政府决策。

直到中国农产品稳定供给成为常态,而工业化进程和就业吸纳能力也大幅度增加后,才开始调整城市发展政策。但当时制定的“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的方针,也还是从社会稳定的角度出发,认为小城镇和农村的联系比较紧密,在那里人口多聚集一些,体制上的阻力不太大,对社会稳定的影响也相对较小,而且也不会产生严重的城市病。

发展小城镇,主要是杜润生先生和于光远先生根据当年农村工业化进程,提出适度安排人口向小城镇集中,防止造成“村村点火,处处冒烟”的现象。

而且,1984年的中央有关文件还特别提出,允许农民自理口粮,进入小城镇经商办企业。针对快速发展的农村工业化,以及农业连年丰收造成的农产品相对过剩,农村产生的大量剩余劳动力亟需寻找新的就业机会。现在来看,从选择适合农村工业化的载体出发,鼓励发展小城镇,在当时确实是现实选择。

当年的另外一个现实是,任何一个县级以上城市,都严格限制农民进城,就更不要说大城市了。进城打工的外来农业人口,很多都被当作盲流对待。提出发展小城镇,既是适应农村劳动力流动的现实需要,更多也是无奈的选择。没有这段历史经历的人,很难想象当时制定政策的出发点。

自上世纪80年代中期开始,乡镇企业逐步向小城镇集中,在乡镇企业占据全国工业产值的三分之一后,小城镇发展也如雨后春笋,在东部沿海地区如珠三角、长三角和环渤海经济圈迅速发展起来。现在看到的都市圈大中小城市密集的现象,很多都是由当年小城镇发展演化而来。

在当时的历史条件下,中国宏观决策的思维定式还是出于对大城市病的担心,对农产品供给的担忧,也是考虑到城市社会的稳定和户籍人口的切身利益,更多是对未来能否承载更多就业压力的担心等。限制大城市发展,实际上是对于中国的工业化进程和城镇化进程心中没有把握。这是在特定历史条件下的决定,并不是所谓“小城镇派”在鼓吹小城镇发展,而是各类县级以上城市根本就不允许农业人口大规模进城就业和定居,其中城乡分割的户籍制度发挥着决定性作用。

小城镇战略并非城市路径选择

上世纪90年代初,在杜润生先生的倡导下,有关部门开始深入研究如何破解城乡二元体制矛盾。把小城镇作为突破口,成为当时国家体改委推进城乡统筹发展的重点任务之一。任务的核心是研究如何通过加快城镇化进程,使更多农村剩余劳动力能从土地上解放出来,实现“减少农民才能富裕农民”的目标。

1998年,中央十五届三中全会提出了“小城镇,大战略”。这一政策方针的提出,其实并不是要解决中国的城市发展路径问题,而是要深入推进农村改革,解决农村剩余劳动力流出问题。在大城市户籍管理制度排斥外来人口的形势下,只有在小城镇进行改革,才可以率先实现体制上的突破,原因是小城镇与农村有天然的密切关系,而且在小城镇改革的阻力较小。

在国家体改委和国务院十一个部委制定的政策文件中,明确地提出了有关户籍管理制度、土地管理制度和向小城镇下放权限等多方面的改革内容。其中关于土地管理制度改革,更多的是如何利用集体建设用地来促进小城镇的发展问题。当时大城市农民进不去,小城镇可以率先突破,否则农村剩余劳动力无处可去,农村改革就无法深入推进。这就是“小城镇,大战略”提出的最重要的原因,而不是很多人认为的所谓城市发展路径选择。

但与此同时,因为1994年有一个美国学者布朗写了一篇文章,质疑中国的粮食能否养活未来的16亿人口。引起了决策层的高度重视,进而实行了最严格的耕地保护制度,中国土地供应也因此开始严格的计划管理。这意味着,谁能拿到土地资源,谁就具有经济发展权。土地计划管理最大的特点就是土地指标按照行政等级由上至下进行分配。

同时,为防止“村村点火、处处冒烟”和滥占耕地、防止环境污染等问题,全国县以下的工业园区全部被强制关停,几乎等于中断了小城镇的发展进程。绝大部分用地指标被分配给各级中心城市、地级以上城市和少部分县级城市。这些事实说明,虽然我们曾经试图推进小城镇的发展,并以此为突破口打破城乡劳动力流动的障碍,但是之后新增资源基本都用于满足各类中心城市的需求,乡镇企业和小城镇的发展势头完全被遏制了。

大城市和小城镇之争并无实际意义

如果了解中国的城市管理体制,就会注意到一个现象。尽管在上世纪八九十年代,广东、浙江、福建、山东、江苏等沿海五省70%的产值是在县以下创造的,但是所创造的税收百分之百要上缴到上级政府,也就是县级以上城市政府。这意味着小城镇没有自己可支配的财源,而上级政府则可以动用这笔财力,用来解决本级政府所在地的公共服务支出和基础设施建设等问题。

这体现出中国等级化城市管理体制存在的体制弊病。不仅县以下小城镇无法获得新增资源,而且自身创造的财源也要被上级政府拿走,返还给当地的也就10%左右。这种体制在世界上其他国家是不存在的。

从实际发展看,真正享受到土地供给计划管理好处的,是几乎所有的大城市。它们之所以能发展为超大城市或特大城市,大多是通过行政手段拿到了最稀缺的计划分配的土地资源,才利用得天独厚的高等级优势获得了最大的发展机会。

而更为严峻的现实是,高等级城市通过计划手段拿到了优质资源,获得了最大的发展机会,虽然可以创造更多的就业机会,吸引了外来农业转移人口进城务工,但是并不会为他们提供与城镇户籍居民同等的公共服务待遇。这是现在所有特大城市和超大城市以及外来人口占比高的城镇的通病。

讨论大城市和小城市,我常谈到利益问题。因为房地产开发商的利益在大城市。绝大部分社会精英都住在大城市:各级政府官员都在大城市买房;企业家的财产也多体现在大城市,因而他们也都住在大城市;影响社会舆论走向的知识分子和媒体精英更是住在大城市。这些群体当然都希望优质资源更多集中在自己所生活居住的大城市,所以他们自然会主张支持大城市的发展政策。当然,原来的很多大城市,现在已经成为了特大城市和超大城市。然而,控制外来人口享受公共服务的户籍政策并没有发生根本的变化。

很多学者自以为鼓励大城市发展是市场规律的体现,殊不知正是计划经济的资源分配方式和行政等级管理的干预,导致了大城市越来越大,达到了特大、超大的规模后,反过来会控制外来人口的进入。如果资源继续投入到这里,那么会发生什么样的情况?就是户籍人口享受的公共福利越来越高,利益越来越固化,而外来人口在就业地城市落户则越来越难。

关于大中小城市发展的争论很多,也一直在持续,但从来就没有对城市发展规模提出异议的“小城镇派”。如前所述,只是在当年历史客观条件下,农村剩余劳动力无处可去,只有率先在小城镇改革才能实现体制上的突破。但是一些东部经济发达地区的小城镇充分享受到了农村剩余劳动力的好处之后,也同样限制对外来人口落户。如今,这些小城镇现在正尝试如何通过行政区划的调整变成设市城市。

当一些学者提出都市圈发展思路的时候,原来的大城市变成了超大的中心城市,原来的小城市变成了大城市,原来的小城镇事实上已经成为了中小城市,他们都分布在都市圈内。在这个时候,关于所谓的大城市和小城镇的争论还有什么意义呢?

其实,我们从来不反对发展哪类城市,当然从规模效率的角度来讲,人口密度较高的城市,基础设施和公共服务设施的利用效率就会高一些。但问题的关键并不在于发展哪一类城市,而是需要根据市场规律和产业发展成本来配置资源要素,少一些行政干预,少一些城市等级的约束。

不久前中央在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出,“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”,就已经明确了未来的改革方向。也就是说,只要要素根据市场的选择流向哪一类城市,哪类城市的发展机会就可能大一些。

从这个意义来说,与其在应该发展大城市还是小城镇话题上争论不休,不如去讨论如何打破要素流动阻碍来得更有价值。

(作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家,编辑:朱弢)

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