从一些特色小镇的失败,再谈城市规模的选择 | 李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2020年06月16日 17:19  

本文3162字,约5分钟

讨论城市规模是一个伪问题,真正的问题是如何根据经济社会发展的实际,允许要素根据成本高低来选择发展空间,也就是让企业家和创业者以及各类人口自己选择发展空间,无论他们选择的是小城镇,还是中心城市,适合自己就好

最近网络流传着一份失败的特色小镇名单,因此很多人认为,还是应该走能够获得规模化收益的大城市发展路径。

关于城市的规模,在中国的学界争论已久。其实从城市发展规律来看,要素向城市集中的过程,也是在不同发展阶段经历的一次成本选择过程。我们讨论的成本不仅是经济成本,而且还包括体制成本和社会成本。虽然这些成本似乎都是可以通过算账得出经济上的得失,但是不同人群看待成本的认知,不完全是算经济帐可以衡量的。

城市要素流动取决于成本和收益的考量

城市发展之初,要素的集聚成本是最低的,也就是我们现在所说的“地摊经济”。只要在交通要道设立一个摊点,就可以最小的成本获取最大的商品交易收益,因为交通要道是要素相对集中和交易活跃的地方,当然就能得到相应的规模收益。

为了确保交易环境稳定以及防御劫掠者,对那时候的城市来说,更重要的经济成本是管理和防御所需要的投入,以及与当时经济发展水平相适应的简陋基础设施,例如给排水系统以及街道,还有垃圾堆放设施等。

城市进入工业化时期后,工业发展需要大量劳动力。劳动力要素集聚在城市,既是为了就业方便,同时也为了方便消费。即使如此,工业选择的城市载体也需要低成本——地价低、税负低、人力便宜等等。

除了国家管理者和精英阶层需要更为独立和豪华的城市空间,绝大部分城市人口的居住环境是破旧的街区和泥泞的街道。从狄更斯小说《雾都孤儿》和《双城记》中就可以看到对当时城市生活环境的描述。其实中国也不例外,虽然当时城市里还没什么工业,但是集权体制下的城市社会,皇宫的宫墙内外也有着天壤之别。

无论在城市从事的是工业还是服务业,所有的从业者的生活状态都要求低成本,这是工业化和城镇化同步过程中的必然现象。

工业化中期之后,城市人口规模增大,服务业开始占据优势地位,因为可以通过更多的人口集聚实现规模效益。这和当时城市的兴起和交通要道的选择是一个道理,就是通过人口规模效益来降低交易成本。服务业的兴起不仅满足了城市人口的需要,也满足了工业和物流业日益发展的需要。比如,金融业和商业的发展,都是基于规模化收益而逐渐形成了产业的主导优势。

工业化中期之后,城市会出现人口结构和产业的分层。因为城市规模的扩大,即使传统要素价格上升,也可以通过规模化服务提高收益率,进而推动产业置换。相应的,依赖规模化收益的服务业逐渐在城市占据了主导地位,而土地和劳动力等基础要素价格上升促使工业开始从城市中心地带,向成本相对较低的城市边缘迁移。

随着城市经济社会的发展,城市人口对生活环境和质量也提出新的要求。当新兴服务业和房地产业兴起后,城市精英的生活和消费模式为更多人所接受,城市的要素成本进一步上升,不仅人口出现分化,而且产业也实现了分化。城市中心区的地价大幅上升,就业人口结构偏重于中产以上阶级,从事工业和传统服务业就业的人口向城市边缘搬迁,工厂也搬到远郊区,以寻求新的低成本发展空间。

中国的城市化有何不同?

虽然中国也不可避免地经历了城市化的发展进程,但是路径并不完全和发达国家相吻合。原因在于中国独特的户籍管理制度、土地管理制度以及城市管理体制,影响了中国城市发展的走向。

在上世纪80年代初,在城市体制的排斥下,以乡镇企业为代表的农村工业化进程,自发选择了小城镇作为发展的载体和空间。这是现实的选择,因为乡镇体制并不排斥农村劳动力,也没有类似城市的那种严格管理,农村集体土地对乡镇企业也几乎是没有成本的,小城镇对基础设施和公共卫生的要求也非常低。

正因如此,大量乡镇企业集中在珠三角和长三角以及环渤海经济圈等地区的小城镇,占据了当时经济规模的三分之一。那个时候的小城镇,其环境和设施水平确实与城市有着较大的差距,但也由此才吸引了如此巨量的农村人口在这里就业和生活。

当然,在中国的城市管理体制下,精英阶层是不支持这种发展模式的。他们关注的不是农村的工业化进程,更不是大量农村劳动力急迫的非农就业需求,而是“眼里揉不得沙子”,想在精英治理理念下,确保这种发展进程不能在全国复制。因此借着1997年实行最严格的耕地保护制度,关闭了全国6000多个县以下工业园区,阻断了可能会形成一定规模的、小城镇向中小城市发展的市场化路径。当然,也有更多体制原因也在不同层面限制了小城镇的发展。

随之而来的城市化发展进程,显然是有利于高行政等级的各类城市。在行政资源的支持下,各类行政等级较高的城市得到迅速发展,形成了要素的高度聚集。

无法回避的殊途同归

问题是,当中国城市发展到一定规模后,还是无法回避城市发展规律中所必须要面临的问题,就是要素会根据成本的变化自动选择发展空间。高附加值的服务业,还是会选择人口密度规模更大的城市,毕竟规模收益会大大降低成本压力。而工业企业还是会选择成本更低的发展空间,继续从中心城市向远郊区、向周边的中小城市和小城镇转移。

作为城市的管理者,选择城市的发展路径也不得不考虑自己的成本和收益。在激烈的城市竞争格局下,大部分城市选择的是各类新区发展模式,原因是可以通过规模性的开发,降低征地和拆迁成本,确保中心城市的利益最大化。而更重要的是可以保证自己的新区里的税收,还是回到中心城市的财政腰包,以支持自己城市的运转和居民的福利。

但是,城市总免不了还有传统产业和中低收入人口,特别是伴随着产业的需求,还有大量的外来人口。他们收入不高,消费水平较低,更没有能力购买城市中心区的住房,他们所需要的是,与自己的社会圈层相适应的生活空间。因此他们更希望在成本较低的城镇选择自己的生活空间。对于另外一些初出茅庐的城市精英来说,他们也需要较低成本的创业空间,因为他们一开始并没有能力获得足够高的收入,也就支付不起城市中心区的高额房租。

正是因为产业的专业化,较低的门槛,较宽松的管理约束,便宜的房租,简陋的生活空间等,特别是低成本的就业环境,使得特色小镇的雏形应运而生。我们很多人习惯于看到结果,而忽视了几乎所有的特色小镇,乃至城市,都经历过一个成本由低向高的发展过程。即使一些城市已经进入了工业化中后期,仍然不可避免地还要经历这个过程。因为我们还有占国民近一半的中低收入人口,还有2.9亿的农业转移人口,以及还有一批新增的农村转移人口要进城,还有不同的产业和就业方式需要适应他们进城后的就业和生活习惯。

问题是,无论是学界还是政府官员,往往存在的习惯思维就是按照自己的生活理念和习惯来要求所有人,甚至还要兼顾自己的利益。因此,在提出城市发展问题时,既忽视了产业分化和要素的市场化选择,又忽视了不同收入阶层的人口的选择。无论是从城市规划的角度,还是从产业需求的角度,或者是从城市发展空间的选择,都在很大程度上把自己的想法和理念变成城市发展的决策,以至本已固化的利益结构更加强化。例如在制定特色小镇的支持政策时提出各类要求,大大增加了小镇的发展成本。这些小镇怎么还能发展起来呢?

其实我经常说,讨论城市规模是一个伪问题,真正的问题是如何根据经济社会发展的实际,允许要素根据成本高低来选择发展空间,也就是说让企业家和创业者以及各类人口自己选择发展空间,无论他们选择的是小镇,还是中心城市,适合自己就好。政府要做的不是更多地按照主观意志去管制,而是增加一些许可。

例如,如何依托现有的中小城市和小城镇来疏解中心城市主城区的产业、功能和人口;如何建设更多的交通设施来降低周边中小城市和中心城市的流通成本;在公共服务上不要设过高标准,而是尊重这种过渡时期所需要的标准;如何打破城市间的管理界限,按照实际管理服务人口而不是按行政等级来配置资源和要素等等。

回到现实中来,只有尊重发展规律,尊重市场,才能搞清楚近些年无论是新区还是特色小镇发展失败的原因。

(作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家,编辑:朱弢)

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