城市的生态绿色发展规划不能脱离现实|李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2020年08月22日 13:32  

本文2994字,约4分钟

无论是出于“多规合一”的要求,还是对客观现实的尊重,城市的决策者和规划师,都需要考虑经济成本和社会成本,不能继续像过去那样,花费巨资编制空洞和理想化的规划

在现实中,有些城市的规划经常会提出一些全新理念,代表着城市精英阶层理想化的思维方式,往往忽视了为实现这些理念,要经历多少时间,要付出多大的代价。这是因为,现实社会中的人口、财产以及各种产业相关的因素,理想都是远远超越现实的。

我认为,制定规划时,很重要的一点是要确定政府行为的边界。

拿生态绿色发展规划来说,目前的规划应该着眼于政府的职责范畴,包括解决绿化、水系以及耕地和土壤的保护等问题,以及对于那些影响生态和绿色发展的因素,如何在规划的时间内,政府通过各种手段进行治理。再有,对未来这一区域的生态和保护制定严格的标准,并严格限制不符合生态绿色发展的产业进入等。

但是,当规划涉及到已有的产业、住宅、民居和村庄以至于村镇的内容时,需要慎重,毕竟这会影响到在这里生活和就业的各类人口的利益。

规划不能够过于理想化

如果地方政府想要规划一个绿色生态的示范区,首先要确定目的是什么。是要实现所谓的生态发展战略?还是打造一个政绩工程?是为了顺应当地居民提出的需求?还是政府试图按照自己的主观意愿来改变居民的生活轨迹?

假如是在一张白纸上去绘制这个示范区的蓝图,事情就简单了,而面对现实中已经形成的要素空间分布,如果施加一种过于理想化的模式,必然会遇到各个利益群体的挑战。

在制定示范区规划的过程中,需要考虑以下几个方面的问题。

一是是否对当地的经济发展水平和人口结构有过详细的分析。按照常规的增长,是否可以支撑这个理想化的蓝图?当然,现在还要面对疫情带来的全球化衰退的挑战。在规划人口规模时,是否考虑过外来人口有多少?是否可以通过户籍管理制度改革,把所有的常住人口转化为户籍人口或者实现市民化?

如果是一份纯粹的生态绿色规划,那么只用考虑物质内容的建设。例如,种多少树,投入多少资金来改善水系和公共卫生条件。或是修多少道路,如何增加基础设施建设和改善公共服务。但是一旦涉及产业和居民的问题,可能无法回避人口结构问题。

二是如何调整产业结构。我去过很多经济发达地区,其实这些地区的很多工厂和产业并没有达到高大上的阶段。如果按照生态和绿色的要求迁出这些工厂,首先要面对的是搬迁的成本问题,包括经济成本和社会成本。而且必然要影响到当地居民的利益,也会影响到地方的财政收入。这些问题应该如何解决?而且与这些长期存在的工业企业紧密相关的还有服务业。在中国传统产业与高新产业并存的现实下,如何来合理地处理这些问题?

三是如何安排示范区建筑形态的规划路径。在我看过的很多城市的生态绿色示范区规划就是一张理想的蓝图,未来要让数以百万计的居民住在规划中的“理想天堂”之中。那问题来了,谁来投入?如果实行房地产开发,需要大规模动迁,社会成本谁来负担?因为需要付出巨大的动迁成本,在改革开放几十年都没有触动过,难道通过一个生态绿色的规划方案就可以实现?

在主观愿望上,我们当然希望无论是经济发达地区还是相对发展缓慢地区的居民,都能过上好日子。但问题在于,是不是所有的居民都希望经过一番折腾之后,就会达到发达国家一些城市的居住和就业标准。

拿北京和上海的主城区来说,可谓是我们国家最为发达的地方,但这里的老住户也有很大一部分没有拆迁。例如北京市天安门国家大剧院的西侧,前门附近,还有多少大杂院都没有拆迁,不是不想拆,是拆不起。何况对于一些规划为绿色生态示范区的地方,已经生活着大批正在逐步城市化的居民,他们有自己经过多年打造的住宅和社区,投入了大量的财力和精力,怎么可能拆得起?

在中国的城市化进程中,一些拆迁改造案例之所以能成功,源于通过房地产开发,建造高层建筑和提高人口密度来降低当地的发展成本。但对于所谓生态绿色示范区来说,如果大幅度提高人口密度,建造了大量的高层建筑,那还能称为“生态绿色”吗?如果进行低密度人口和低楼层的规划,并且还要体现各种更为符合古典或者现代的民居风格,真的拆迁了如何补得起?北京天安门附近的住户之所以动不得,一个很重要的原因就是因为建筑限高的政策而导致补偿成本太高。

规划需要考虑经济社会成本

几乎所有类似的示范区都提出了对于产业进入高大上的要求。遗憾的是,中国已经从高速增长转向中低速增长,是否有那么多的高大上的产业可以入驻一个城市或者一个区域的示范区中?全国各地都在提出新的规划要求,几乎所有的城市都提出了高大上的产业入驻标准,许多城市都在提出建设生态绿色示范区规划和方案,而其中产业的重复和同构是普遍现象。

但是在众多城市之间严酷竞争的过程中,一定会降低优质产业入驻概率,而这些优质产业本身就是稀缺的。而且在竞争之中,各地为吸引优质产业,还得投资去提高基础设施水平和降低入驻成本。这些钱从哪来?还是需要通过房地产开发来补吗?

地方政府现在提出的各种理想的高大上的规划太多,反映出规划或者是决策层面存在着严重的理想化的精英思维方式。但是作为在现实中直接治理城市和区域并参与规划编制的人员,应该考虑涉及这些规划落实的经济和社会成本到底有多大。

当然,地方政府可以照这个规划图向上级领导展示所谓的规划成果,以作为自己的政绩,看到规划展示空间和规划视频的时候,解说员气宇轩昂的讲解可能会让所有参观者热血沸腾。但是当他们开始落实规划时,所遇到任何一个具体的村庄、居民、园区以及企业的时候,将可能会面对巨大的社会阻力,同时还会面临着沉重的财务压力。

值得一提的是,在中国经历了疫情,经历了国际形势的极端严峻,经历着增长的困境和就业的压力,地方政府还能信心十足地按照过去模式,去追求所谓的生态绿色的规划宏图吗?

提出生态和绿色的时候,许多规划也提出了文明和文化的要求。如果了解中外建筑史就会知道,能真正幸存下来的建筑都具有强烈个性,体现出建设者对建筑艺术的偏好以及投入能力,背后还包含体制和财富问题,更有对于建筑规律的尊重。如果都是按照一个设计师团队的规划,把所有建筑形态都进行统一设计安排,虽然这个团队可能拿出最好的方案,但是如何落实?毕竟我们面对的不是一张白纸。而对于城市建筑形态演变的历史来说,真正的具有文化和文明价值的建筑形态,基本是基于每个建筑空间所有者的投入能力、审美偏好组合而成的具有个性的建筑形态。而只有这种根据不同的建筑景观形成的空间组合形态产生的过程,才是国际建筑发展史和城市发展史体现文化和文明的固有规律。

中国经历了多年的高速城市化,已经从高速增长期进入稳定增长期,不同层面还在讨论许多这样不切实际的规划,而这些规划还在相当程度上主导着城乡规划市场格局,我觉得需要反思。

无论是出于“多规合一”的需要,还是对客观现实的尊重,城市的决策者和规划师,都需要考虑经济成本和社会成本。不能继续像过去那样,花费巨资编制空洞和理想化的规划,之后把规划图在墙上一挂了事,或者放在豪华的规划馆里,仅供上级领导参观。

在我看来,无论哪种规划,重点都应该放在如何安排人的居住、就业和生活的空间场所。当然,可以针对生态、绿色的水系治理、环境保护、垃圾处理和耕地保护等提出重要的技术要求。但是万不可忽视我们目前的发展阶段、人口的结构、就业和生活的现实成本,以及未来涉及搬迁、建设和投资的各种经济社会成本。

更需要关注的是,在城市的竞争过程中,如何能够通过降低经济、社会以及体制的成本,通过更为现实的、改革的方法来营造良好而健康的发展环境。

(作者为独立经济学家,编辑:朱弢)

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