唱好成渝“双城记”,重点在于中心城市的发展和带动|李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2020年08月26日 17:47  

本文3311字,约5分钟

在成渝双城经济圈发展过程中,首先要明确“双城”是“城”而不是“域”,要实施以中心城市主城区为主的发展和带动战略,通过各个经济圈内中心城市的辐射和带动,在周边形成大中小城市的合理布局

2020年1月,中央财经委员会召开第六次会议,围绕西部大开发战略,就黄河流域生态保护和高质量发展问题、推动成渝地区双城经济圈建设问题等提出了一系列重要观点和战略举措。

会议特别强调,“要尊重客观规律,发挥比较优势,推进成渝地区统筹发展”“强化要素市场化配置”,更重要的是解决成渝双城协调发展的问题,“唱好‘双城记’”。

如何理解双城经济圈

现在各界对双城经济圈的理解还存在很大差异。比如,成都是一座城市,还是一个行政辖区?而重庆是一个有着3100多万常住人口的行政辖区,但现在很多研究都把重庆作为城市,并且分析时用的是重庆辖区的统计数据。

所以,理解双城经济圈的一个重点是要把辖区和主城区的概念先厘清。

其实,所谓“双城”,核心是中心城市,而中心城市的重点则是成都和重庆的主城区。其实在国外,城市就是主城区,但是中国的城市一般都指的是行政辖区。既然是行政辖区,那就包括了下辖县、其他代管的县级市以及广大的农村。人们往往忽略了一点,主城区的规模大小、产业结构、产业品质等,才真正决定了未来可能形成的辐射能力。

成渝双城地理上的距离,并不适合空间靠拢的发展格局。北京和天津、广州和深圳都是千万人口以上的城市,双城的直线距离都是110公里。但成都和重庆之间的直线距离为270公里。从成都到重庆坐高铁要一个半小时,而京津和广深均是半个小时,从成都到重庆走高速公路最快也要两个半小时,但京津是一个半小时,广深是两个小时。成渝的交通半径是京津和广深的2倍多。

显然,成都和重庆之间难以形成基于地理纽带联系的“双城记”。那么如此远距离的“双城记”,应该怎么唱?

首先,需要界定中心城市和主城区。到底是以主城区作为城市,还是以辖区作为城市?国际上,城市是建筑密度高的、人口密集的、基础设施紧密相连的区域。可中国的城市辖区内还有大量农村,还下辖着无数中小城市。所以,一定要通过全新的统计方法,把中心城市主城区鉴别出来。

其次,要加强中心城市的建设,先建好自己的辐射圈。而不能为了加强两个城市间的地理联系,按照行政方式把所有要素资源配置过去,那很可能偏离了中央精神。如果把过多精力、过多资源要素放在建立地理联系上,那一定会导致投资效率变低,甚至会造成严重的浪费。何况成渝发展差距明显,中间可能还存在相当多落后地区。

再次,中心城市尚处于集聚期,虽然产业外溢已经出现了,但是对辐射全省和全区域的带动能力来说,还有待进一步提高。中国的城市是按照行政等级配置的,通过行政主导推动要素配置,形成了以省会城市为主导的中心城市的发展。这和其他国家有本质区别。要强化中心城市的产业聚集和产业提升,只有中心城区的高质量发展才能形成“核”,并起到带动作用。

第四,如何破解产业同构的问题,实现互补发展格局。成都市十三五规划中先进制造业产业体系和重庆十三五规划中的工业化产业体系,相似度很高,这也是全国城市普遍存在的问题。

那么,成渝双城经济圈要解决产业规划同构竞争,发挥市场的作用,实现互补发展,这就要站在大的经济圈的格局上考虑各自的优劣势,并进行深入分析。

成渝双城各自辐射的经济圈不一样。成都的经济重心依托于四川盆地,与周边城市间的经济联系更为紧密。而重庆位于长江中上游的重要交通枢纽,经济辐射和影响更偏重于长江经济带。如何实现互补的经济发展格局,可能要在建立四川盆地与长江经济带的联系中,寻找各自不同的产业特点。

双城经济圈的潜力

成渝城市群二产增加值占比达到38.6%。工业发展基础还没有达到珠三角、长三角的优势水平。未来成渝双城经济圈,要处理好工业发展和服务业发展之间的关系,也要调整产业结构,利用人口优势和产业优势来带动地区发展,并形成产业布局。

成渝城市群的高铁、高速公路和地铁在四个城市群中的长度都是最低的。未来成渝双城经济圈的发展,如果以服务业为主导,在各自的都市圈内应以城际轨道交通为主要连接模式,可以带动周边中小城市和小城镇发展。最近粤港澳大湾区珠三角境内新批了16条城际轨道交通线路。实际上成渝也应该及早入手,规划都市圈的轨道交通建设。

促进都市圈形成以中心城市为主导的大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

按照城市规律来说,周边中小城市密度越高,城市群发展水平就高。5万-20万人的城市,成渝城市群范围是112个,其中四川15市范围内就有96个,有非常大的潜力。其实,如果都市圈内城市数量在增加,每个城市的人口规模在增长,城市密度也在增加,那么距离双城经济圈的长期发展目标就越来越近。

改善基础设施和公共服务。

一是双城要正确处理生态保护和经济社会发展间的关系。国土空间发展规划要为人服务,并在此基础上解决人所需要的基础设施和公共服务资源配置问题。

二是要按“两新一重”的要求加强基础设施建设。增加新技术、互联网以及新能源利用等基础设施投入,奠定新技术的重要基础。要强化两城间的交通基础设施建设,在加强高铁、城轨、高速建设的同时,还要加强深入到县城乡村的公路网建设。

第三,建立一体化的公共服务体系。实现双城经济圈内的常住居民在公共服务体系“互通、互识和互享”,特别是外来人口与辖区居民的公共服务互通、互识、互享。

第四,未来双城间要编制统一协调的发展规划。需要打破两城间的行政区划限制,建立协调发展的规划编制机制。

按照市场来配置要素资源。

一是根据交通距离的空间变化,推进不同的产业发展政策,重点降低发展成本。过去,城市和产业园区通过提供各种优惠条件来招商引资,虽然极大地降低企业发展成本,但需要高额土地出让金来支撑,这一模式已难以为继。那如何降低发展成本?距离中心城市主城区越远的地方,征地成本就越低,如果让集体土地参与进来的话,还能更进一步降低成本。

二是要依托现有城镇,不一定再走园区模式。中央已经提出了集体土地进入一级市场。如果允许等级低的城市和镇以及一些具备条件的大村庄和企业开展合作,可以形成新的低成本发展空间。旧的产业园区模式可以与新发展路径并存一段时间,吸引一些高端产业进入,但是传统产业和加工企业可以去成本更低、更远的地方。

三是要把产业的规划容量放宽。在成渝双城经济圈内,把“不能搞什么”界定清楚后,而“可以搞什么”不要规定那么死,这样可以有更多空间迎接更多产业。涉及到环境污染的、能源消耗的,可以另寻发展空间。

促进四川盆地与长江经济带之间的要素流通。

中央提出成渝双城经济圈更重要、更深刻的含义,就是要把四川盆地和长江经济带连在一起,把发达地区和西部大开发连在一起。既要解决互补发展的问题,也是解决战略上经济联系的问题。因此,成都不仅要强化与长江经济带的联系,利用长江口岸,实现要素互通,而且还要强化对重庆要素的吸引,把更多要素引向四川盆地。

建立成渝旅游经济圈。

加大旅游资源整合,在双城辐射范围内实现旅游资源的高效配置。根据旅游资源,可以分为成都旅游和长江旅游;根据旅游时间,可以分为周末游、小长假、大假期,还有季节游;根据旅游人群年龄特征,可以分为年轻人的旅游人群,老年人的旅游人群,还有家庭亲子旅游人群。要针对不同旅游人群,策划不同旅游项目,引导成渝文旅品牌的差异化布局,开辟多元化的消费空间。加强两地旅游品牌间的联系,和旅游时间、旅游人群更好结合在一起。同时,加大成渝文旅品牌的宣传推广;加强对旅游业从业人员旅游服务技能的培训;加强统一的整合策划;对带动成渝文旅品牌和旅游推广的公司要加大政策性支持。

打破行政壁垒,建立协调机制。

一是建立促进双城经济圈的协调机制,重点是形成一个跨区域的协调办公室,并真正发挥协调的作用,而不是停留在形式上的合作。二是要打破行政壁垒,统一申报基础设施和公共服务联通的项目。可以以双城经济圈名义来申请“两新一重”项目和西部大开发项目。

作者为独立经济学家,本文根据作者在四川省政协常委会学习讲座上的发言整理,编辑:朱弢

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