人口变动趋势如何影响未来的国土空间格局|李铁谈城市

文 / 李铁   编辑 / 朱弢

2020年08月29日 18:37  

本文3380字,约5分钟

人口增长和流动趋势的变化,势必对中国未来的国土空间利用产生深远的影响。及时推动相关领域的改革,既可以释放不同类型存量用地的潜力,又可以激发城乡要素流通的活力

改革开放40年来,中国的人口经历了巨大的变动过程。大概体现在以下几个方面:一是生育率下降导致人口增长速度放缓;二是人口流动呈现区域性变化,从经济不发达地区流向沿海经济发达地区;三是城市化水平大幅度提高,大量人口从农村地区流向城市地区;四是根据中国城镇等级管理体制的特点,人口要素随着其他要素向高等级城市,特别是省会以上城市流动和集聚。

人口增长和流动趋势的变化,势必对中国未来的国土空间利用产生深远的影响。及时推动相关领域的改革,既可以释放不同类型存量用地的潜力,又可以发挥城市化进程中城乡要素流通的作用。

人口变动会产生哪些影响

生育率的下降对国土空间利用的影响,在较长一段时间内不会太大,毕竟中国总人口应该在2035年前后到达14.2亿左右的峰值。值得关注的是,按照60岁以上为老龄化的传统标准,中国老龄化社会的到来,可能会影响到未来的国土空间资源配置。

例如,为适应老龄产业发展,需要解决的用地空间问题;老龄人口与子女分离的居住现象使得家庭小型化特征更为明显;老龄人口的城乡多元化居住形式也是必须要考虑的因素之一,毕竟老龄人口会出现郊区化的居住需求,同时会要增加居住空间;老龄人口的活动空间也需要在文化和生态项目中予以考虑,等等。

区域性的人口流动趋势,在过去40年非常明显。我们经常通过人口的流入流出来判断一个地区的经济发展水平,同时可以根据人口流动的空间变化趋势,来判断未来人口的分布格局。而这些人口的空间变动状况,也直接导致中国未来国土空间利用出现严重的区域不均衡。例如,人口流入地区的土地需求极为旺盛,直接影响到未来国土资源利用空间的配置方式。

城市化趋势更是影响中国国土利用空间变动的最大因素。从人口变动来看,随着中国城镇化率达到了60%以上,从2000年到2019年,城镇常住人口从4.59亿人增加到了8.48亿人,而农村常住人口从8.08亿人减少到了5.52亿人。显然,随着城镇化率的提高,城镇人口持续增加,城镇对新增用地的需求是刚性增长的。

人口从小城市向特大城市、大城市集中的趋势也十分明显。近20年来,中国绝大部分省会城市人口增长速度明显高于其他城市。除去行政划转导致市辖区人口数量增加的因素,省会城市获得土地利用指标的机会和数量远大于辖区其他城市,因此省会城市获得的发展机会和就业机会也远远超出其他城市。这也是中国以省会城市,也包括一些计划单列市为主导的特大城市数量较多的重要原因。

虽然从现状上看,中国的人口空间变动状况在过去40年已经影响到了国土空间利用的分布,但是展望未来15年,也就是从现在到2035年这段时间,人口变动的趋势还存在着很大的变数,不能简单的根据过去中高速增长形成的人口空间格局来判断未来的趋势。

哪些因素会直接影响国土空间利用和分布

首先是宏观经济形势和增长趋势的变化,将直接影响和制约人口空间变动格局。

改革开放40年来中国经历的是超常规的经济增长。但根据当下的国际国内形势变化,未来很难持续过去的增长速度。无论是中美贸易战,还是新冠疫情在全球蔓延造成的影响,都直接约束了中国未来的经济发展。

从2020年第一季度到第二季度就业形势和经济增长速度的变化,包括对今后一段时间内各种影响因素的评估,可以预计,在一段时期内,中国可能会从中高速增长阶段下滑到低增长时期。如果今后几年内经济增长速度放缓到3%左右甚至3%以下,将直接影响到人口空间变化的趋势。

例如,城镇化速度会大大放缓,原来预估的每年1个百分点的增长速度将会下降到每年0.5个百分点以下;人口向沿海地区和特大城市区域的流动也会放缓,毕竟与外贸相关的就业涉及1.8亿人,如果中美贸易关系因各种原因继续恶化,那么外贸领域的就业人员也会受到直接影响。另外,房地产调控政策对经济的影响也是显而易见的。如果转型不及时,将间接导致经济增长速度下滑,进而使得人口向高等级城市流动的速度放缓。

其次是政策变化的预期,会直接影响到国未来国土资源利用的空间分布。

一是户籍管理制度改革存在巨大的不确定预期。中国城乡用地不均衡,主要原因是占据常住人口不到40%的农村人口,占有的建设用地相当于城镇建设用地的一倍以上。中国目前的农村常住人口为5.52亿,农村建设用地达到20万平方公里;城镇常住人口为8.48亿,城镇建设用地为10万平方公里。

导致农村常住人口减少而农村占地反而持续增加的原因是,由于户籍改革严重滞后,在城镇就业的农业转移人口两头占地现象十分突出。也就是说,已经进城就业生活的2.9亿农业转移人口,在农村仍然保有宅基地和承包地的同时,在城市也占有就业空间。

如果通过户籍管理制度改革解决一部分长期在城镇就业的农业转移人口的落户问题,那将会改变中国未来城乡之间的土地利用空间格局。而户籍管理制度改革也会给跨区域流动的人口在就业所在地提供未来居住的空间。当前中国跨区域城镇间流动人口在8000万左右,加上跨区域的农业转移人口,总数可达2.6亿,相应也会改变区域国土空间利用的格局。

二是用地管理制度改革的预期。中国目前的用地管理模式基本是采用国家和城市先征地、后补偿的方式。随着用地补偿成本的大幅提高,必须通过房地产开发来解决工业投资的用地成本问题和土地出让收益问题。毕竟城市基础设施建设的主要一部分资金来源于土地出让金。即使有金融资本参与期中,也是基于对土地出让收益的预期。

然而,房地产调控政策的出台,大大约束了各级政府土地出让的冲动,也限制了房地产商的开发预期。但是随着招商引资的压力增加,以及对传统用地模式的依赖,使得各级城市政府把未来的发展空间寄托于房地产调控政策的松动。但是目前看,调控政策短期内松动的可能性不大。因此,亟需新的用地方式降低产业发展成本,其中一个办法就是通过农村集体建设用地提供低成本土地,以拓宽发展空间。现在虽然已经允许农村集体建设用地进入一级市场,但是如何更多地发挥农村集体建设用地的作用,可能还没有做好准备。因此土地管理制度改革还可以提供很大的政策空间。

三是城市间的国土资源配置还有很大调整空间。中国目前的城市发展模式是以大城市和特大城市为主导。未来随着经济和社会成本的变化,将会出现城市空间格局的转变。

其中很重要的一个趋势是,随着大城市发展成本的逐渐提升,产业的空间分化现象将越来越突出。具体来说,土地规模集约利用的服务业在大城市和特大城市将占据主导地位,而工业出于成本的压力,会远离中心城市,甚至远离中等以上城市,向小城市和城市远郊区转移。另外,由于房地产开发受到限制,无法补偿产业园区招商引资产生的各项成本,传统的产业园区将会被相对分散的低成本工业聚集区所替代。

工业分散化布局将会从产业的角度改变国土空间利用格局,同时居住空间也会发生变化,一部分在大城市和特大以上城市中心城区买不起房子的中低收入人口会向周边中小城市和小城镇迁移。

但是,现在特大城市、大城市对周边中小城市和小城镇的规划限制十分严格,要顺应工业和居住空间的变化,现行政策就需要突破和调整。未来,增加城市数量,推动都市圈内的不同规模城镇的发展等,都会引发国土空间利用格局的变化。

四是交通布局适应都市圈发展格局的变化,会影响到未来的国土资源空间利用。都市圈城际轨道交通的发展,可能会成为未来中国城市群和都市圈产业格局变化的一个重要标志。当都市圈内的服务业替代工业后,交通模式也会实现城际轨道交通对高速公路的部分替代。因此,在都市圈内部,城际轨道交通会引导人口随产业分布形成新的空间分布格局。因此需要国土空间规划随着交通基础设施的变化来调整用地资源的配置。

总体而言,对于未来人口变动的趋势来说,无论是城市化趋势,还是都市圈的演变,都离不开一个重要的主题,那就是国土空间利用如何适应经济发展需要,兼顾保护和开发。

更重要的是,如何破解体制矛盾,以最大限度释放存量用地的功用,还需要更多政策储备。例如,如何降低产业进入成本;如何发挥中小城市潜力;如何破解农村集体建设用地统一入市的各项政策约束和矛盾;如何实现农村宅基地的可交易,有效利用农村闲置资源。

这些改革,既可以释放不同类型存量用地的潜力,又可以发挥城市化进程中城乡要素流通的作用,更好地利用市场化机制,带动人口重新选择居住和就业空间。此外,对于拉动内需,降低投资和创业成本,带动内循环也都有十分重要的促进作用。

(作者为独立经济学家,编辑:朱弢)

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