为什么说特大城市不是发达国家的发展路径|李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2020年08月31日 18:02  

本文3382字,约5分钟

在充分尊重市场规律,尊重要素自身选择,弱化行政主导作用的前提下,最终发展哪一类规模的城市,并不需要反复纠结和争论

最近,关于城市规模的话题又引起了很多人的关注。虽然对这个话题的争论已经持续了很长时间,但是仍然有一些似是而非的观点没有得到澄清。

我曾经和一个同事讨论城市发展的路径选择,他自信满满地拿出联合国和世界银行的数据,以此来证明大城市或者特大城市的重要性。这些数据也都表明,特大城市的经济增长速度以及经济总量占全国经济总量的比重,都远远快于和高于该国的其他中小城市。

但是我提出一个反证,联合国和世界银行的数据是用来说明全球城市发展规律,却并不代表发达国家也遵循这个规律。正如最近一个记者在报道中引用了我的观点和我曾经举过的例子,欧盟有5亿人口,500万左右和以上的城市只有3个,其中德国的柏林实际上还不到500万人。美国有3.3亿人口,500万以上人口的城市只有两个。只有在1.27亿人口的东亚国家日本,500万人口以上的城市有两个,拥有5100万人口的韩国,也有两个500万人口左右或以上的城市。

从这些数据可以看出,对绝大部分发达国家来说,城市规模并不是越大越好。虽然大城市作为经济、政治以及金融文化中心,确实也发挥着重要作用。但需要注意的是,各类中小城市的发展,才真正是发达国家城市化发展过程中最重要的选择。

大城市并不是发达国家的主流发展路径

恰恰是联合国和世界银行的数据,说明绝大部分人口众多的发展中国家走的是特大城市的发展路径。

例如,印度的新德里和孟买都是千万人口以上的城市。埃及开罗也是2000多万人口,而且这2000多万人口实打实的是城市主城区人口。还有,巴西的圣保罗和里约热内卢,墨西哥的墨西哥城、印度尼西亚的雅加达、尼日利亚的拉各斯等等,也都是人口超千万的城市。

这些国家城市化发展路径有自己的经验,但更多是教训:因为城市人口过于集中而产生的一系列城市问题。例如,贫民窟现象、城市公共卫生安全和严重的社会治安、环境污染、就业等问题。

中国在上个世纪八十年代提出的城市发展方针中曾经反复提出“控制大城市”的发展思路,其实就是试图吸取这些国家至今在城市化进程中尚未解决的经验和教训。如果我们盲目地按照所谓联合国和世界银行的统计数据,来说明只有大城市和特大城市的发展才可以带来经济增长,才会形成要素聚集,那么我们可能也会不得不重蹈这些国家的覆辙,去承受城市人口过度集聚所产生的“城市病”。

对于发达国家的城市化发展历史来说,确实也存在人口向大城市过度集聚的时期。回顾那个时代的城市发展历程,工业高度集中,“城市病”问题同样存在,只不过在随后上百年的发展历程中,城市通过空间资源的再配置,以及工业的重新布局,最终呈现出“以中小城市发展为主”的城市化空间分布格局。

确实,每个国家给人留下印象的一定是它的大城市或者特大城市。例如,英国的伦敦、法国的巴黎、美国的纽约,以及日本的东京、韩国的首尔等。毕竟这些城市浓缩了所在国家的政治、经济和文化的成果。

但是,特大城市和大城市,并不是发达国家主流发展路径。对应着人口和产业的空间分布,人们更多选择定居的并不是大城市或者特大城市,而是根据自己可以承受的生活就业成本以及兴趣偏好而定,正因为如此,才有了“纽约并不代表真正的美国”这种说法。

因此,在讨论城市发展路径的选择时候,我们需要认定一个十分重要的前提,真正的城市发展规律是什么?

回到市场规律来说,人口向城市的集聚并非只是简单的就业诉求,更重要的是机会和成本的选择。

很多人提出城市发展问题时,都假定人们愿意去大城市,因为那里的就业机会多,同时也能提供优质公共服务资源。但是如果从人们的微观选择来看,很多城市提供的就业机会并不是单一的,而是多元的,产业的分布决定了就业的选择。

在学习西方城市发展史的时候,我们传统地认为,城市是工业中心,几乎所有的工业企业都集聚在城市,特别是大城市。但事实上,随着人口的高度集聚,城市中的服务业会取代工业,后者会从城市中心区置换到郊区和远郊区。原因很容易理解,工业造成的污染无法被城市化高度发展后的城市居民所忍受,工业对城市地价的承受能力也远低于服务业。因此,工业必须远离城市寻求发展成本较低的中小城市和农村。选择工业就业的居民一定是随着工业布局的改变而迁徙,原来人口高度聚集的工业城市逐渐演变为以服务业为主导的城市。昔日的工业中心也就转变成了以政治、金融和文化等等服务业为主导的中心。

另外,人口选择向城市聚集的一个重要原因是它的居住条件和提供公共服务的能力。如果一个大城市或者特大城市的公共服务资源相对集中,就会吸引大量的人口集聚,但是人口集聚之后产生的规模效应,也会导致生活和居住成本上升。无论是服务价格,还是消费价格,抑或是地产价格来说,都会使得一个城市的空间中出现人口居住的分化现象。高收入阶层可以在城市中心地区和郊区同时拥有住宅;中产阶级则宁愿承受一定的房价压力,选择在城市中心区定居,毕竟这里与就业岗位的联系相对紧密;中低收入人口则倾向于到与城市中心区有一定距离、居住和消费价格相对低廉的近郊区居住。

随着就业和居住成本变化形成的人口空间再分布,也就构成了大中小城市和小城镇协同发展的城市化路径。但需要说明的是,这种人口对就业、居住及消费的空间选择是基于市场条件作出的选择,是宏观政策环境给与了市场配置资源和要素的选择。

从上面的分析就可以明白,为什么在欧洲和美国,更多的人口选择在中小城市就业和生活。而在日本和韩国,虽然国土空间狭小,但人们在向特大城市聚集的同时,中小城市发展也很快,数量众多。

中国选哪条路?

我曾经在很多文章中反复说明,中国的城市发展并没有实现上世纪80年代中央提出的“控制大城市、适度发展中等城市,积极发展小城市”的方针,而是走出了世界上独一无二的、以特大城市为主导的中国特色城市发展路径。

人口达到14亿的中国,有6个千万人口以上的城市,10个500万-1000万人口的城市,21个300万-500万人口的城市,这样的城市规模超过了世界上任何一个国家。当然,中国的城市在实体空间上是否和其他国家一致,还需要在统计上进一步甄别,因为中国的城市实际上是行政区的概念,主城区人口的数据还需要进一步核实和认定。例如,东莞市号称有800多万人口,但是主城区人口才100多万,大部分人口都居住下辖的镇和村,同时,这些镇和村也正是大量工业企业分布的空间。其他的城市也是如此。

接下来的问题是,中国是要借鉴发达国家还是其他发展中国家的经验?如果是前者,是按照市场规律实现不同规模城市在空间上的合理分布;如果是后者,则意味着高速发展过程中,人们大量集聚,形成更多千万人口规模的城市。届时,中国将有十几个千万人口以上的城市,几十个500万人口以上的城市,百万人口以上的城市将会从现在的140个到未来的200多个——按照目前很多省会城市提出的发展目标来看,这并不遥远。

那么,现实中的中国城市化路径是什么样的呢?中国的城市并不完全是遵循市场规律和发达国家的经验,城市的形成和发展进程也不是由市场所决定的。

具体来说,中国城市的设置和审批是国家有关部门经过严格的行政程序审定的。又如,中国城市在严格意义上说,包括了行政辖区内的低等级城市和农村。再有,在城市等级管理体制下,高等级城市可以通过行政手段集聚资源要素。还有,高等级城市可以通过规划以及行政管理,限制行政辖区内下辖的县和县级市以及建制镇的发展。

中国城市更为特殊之处是,优质资源和要素的分配也是根据行政等级来确定空间的分布。所以在中国,发展多大规模的城市,并不是取决于要素基于自身成本作出的选择,而是更多取决于上级城市行政主体的选择。正是这样的发展模式,才有了中国今天的特大城市和大城市主导的城市发展路径。

从这个意义上来说,当我们反复强调尊重市场规律,按照市场配置资源和要素,显然还需要更多的借鉴发达国家的经验,而不是盲目地借鉴其他发展中国家的城市化经验。

对中国来说更重要的是,如何有效的发挥市场的作用,在尊重城市发展规律的基础上,允许资源和要素按照市场的要求在不同规模的城市间配置。在充分尊重市场规律,尊重要素自身选择,弱化行政主导作用的前提下,最终发展哪一类规模的城市,并不再需要反复纠结和争论。

(作者为独立经济学家,编辑:朱弢)

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