增设“市辖区”的热潮该降降温了|李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2020年09月10日 15:53  

本文3842字,约5分钟

在城市化的推进过程中,产业和要素配置要尊重城市发展规律,尊重市场的运行规则,重点在于减少行政和计划的干预,给予各类城市平等的发展机会。同时也要从源头上遏制各中心城市增设市辖区热的势头,使城市回归本质

关于大中小城市发展路径之争持续多年,已经是个老话题了,争论各方自有逻辑。而在中国城市化发展的现实中,几乎绝大部分的城市管理者诉求都很明确,就是把自己的城市做大。他们认为,只有发展中心城市,才可以形成对周边的辐射和带动作用。

因此,如何进一步发展到更大规模,已经是很多中心城市向往的发展目标。利用行政计划手段增设市辖区,是达到这一目标最为有效和快速的手段,“市辖区热”也就成为中国城市化进程中的一种独特现象。

那么,该如何认识这一现象?这一现象又是否符合城市发展规律呢?

为何热衷增设市辖区

从发达国家经验看,中心城市人口的聚集是需要时间的。欧美国家的人口城市化过程就经历了几百年。即使如此,也只产生了为数极少的大城市或者超大城市。而在东亚国家,城市化高速发展后,确实在短短几十年就形成了人口规模千万以上的超大城市,虽然只有那么几个,但在世界上产生了极大的影响。

这对中国的城市化发展路径显然是一个重要的参照模式。何况长三角中上海和粤港澳中香港的案例都足以说明,这种中心城市发展得越大,对周边的辐射作用也越强。相对于中国行政区发展的空间格局来说,每个省会城市和成规模的大城市,显然也希望通过做大来带动省域经济和地区经济的发展。

长期以来,很多研究城市的专家学者在提出某个省级行政区和地市级行政区发展思路时,几乎都有一个共识,发展中心城市是区域规划中非常重要的路径选择之一。

我记得上世纪九十年代,一批中科院院士提出要在京九铁路沿线发展一批中心城市,以图带动周边的经济发展。这一观点得到了各级有关部门的重视。无论是在专家学者的眼中,还是在城市管理者的思路中,走中国式的大城市发展路径基本上是共识。

所谓中国式的做大城市的路径,前置性条件就是要快,要动用政府的传统体制模式,引导资源向中心城市集聚。要素集聚首先是需要产业的植入,如果没有产业,那么一切都无从谈起。但是如何吸引产业进入中心城市,当然得依赖于体制优势。

其中最为重要的一条路径,就是把土地等稀缺性资源向中心城市调动和集中。而另一条路径就是通过行政辖区的区划调整,把一些地级市、县级市和县改为中心城市的市辖区。这样就可以把中心城市可用的空间资源放大,并充分利用上级按照计划下达的用地规模,在可管辖的国土空间范围内统一调配,进而创造产业进入中心城市的最有利条件。

改革开放几十年来,中国市辖区增加的数量远远大于城市增加的数量。甚至一些已经独立设市的城市,也被上级中心城市划为市辖区。许多省会城市下辖托管的县级市,很大一部分都被划为市辖区。我们曾经熟知的一些著名的经济发达的县级城市,转瞬之间就变成了上级城市所辖的区。尽管有些相对独立的县级市反对被划为市辖区,但由于城市的等级管理体制和官员任命来自上级政府,它们并改变不了被撤市改区的命运。

从近些年的发展实践来看,撤市改区和撤县改区,已经是一些省会城市和地级城市扩大城市管辖空间和增加人口规模的常态。主要原因和动机不外乎以下几个方面。

一是通过增加市辖区数量,增加中心城市的管辖空间和土地资源供给。二是减少独立设市城市和县,避免其与中心城市争夺投资和竞争资源。三是通过撤市设区,可以扩大中心城市的人口规模,形成所谓的特大城市化。四是在政绩、城市规模和各类指标排名中提升排名位次。例如,提升人口规模、GDP总量以及其他数据指标的排名位次,打造所谓的城市品牌。五是通过行政管辖规模的扩大,为未来申请所谓的国家级中心城市和提高城市等级奠定基础。六是通过增加市辖区面积和新的投资空间,缓解中心城市发展用地不足的矛盾,并为中心城市增加税收来源、保证城市行政开支和运转提供条件,等等。

盲目扩张不可持续

到目前为止,各级中心城市增设市辖区的冲动依然强烈。在省级政府的支持下,纷纷提出增设市辖区的规划。虽然一些独立设市城市的管理者并不赞成撤市设区,但是迫于上级政府的压力,不得不服从市改区的安排。

对一些县级市甚至是地级市的居民来说,因为撤市设区,提高了自己所在地域的身份,而且各种社会保障和公共服务标准也向中心城市看齐;对行政事业单位和公务员来说,其福利待遇也与中心城市看齐。对于这样一件“对大家都有好处的事”,能得到很多人的支持,阻力也大大减少。增设市辖区成为热潮,也就成为中国城市化进程中的一种独特现象。

这一热潮的结果,是使得中国的城市数量与城市化发展进程不相吻合。虽然已经有8.5亿城镇人口,但是设市城市只有684个。其实,中国绝大部分的新区、各种市辖区以及开发区和园区等,在空间上大多都已经是独立的城市了。

经初步测算,如果把这些空间上相对独立的市辖区设为城市的话,中国城市数量能从现有的684个增加到1000多个,如果将新区、开发区和各类园区都考虑进来,更是会增加数千、甚至更多的城市数量。

除此之外,一些在地级市或者县级市管理下的特大镇,到底是发展为市辖区,还是独立设市,未来也会是一个困难的选择。例如,东莞市下辖的许多镇,实际上已经是一个较大规模的城市,与主城区也有一定距离,空间上也相对独立,那么未来是继续保留镇级设置,还是改市抑或是改区,可能是需要认真考虑的。无论是在珠三角,还是长三角,或者是京津冀,这种情况都比较普遍。

增设市辖区使得中国的城市与国外的城市有着本质上的区别。最近许多学者提出,要在体制上把主体城市或者是城市的主城区与城市辖区有机分离。因为有不少市辖区与主城区的距离确实十分遥远,最远的甚至可达几百公里。有的城市看似规模很大,但是下辖的市辖区分布距离至少有几十公里。还有的城市辖区范围很大,造成国际上普遍的误解,认为“中国城市每平方公里的人数过少,而造成资源严重浪费、发展用地粗放”。

这次武汉就因疫情引发了对其城市规模的误解,很多人都认为武汉是千万人口的城市,其实真正的武汉主城区,也就是说在空间上连成一片的城市建成区,也就600万人左右。最近成渝双城经济圈也引发了不少关注,很多人认为重庆是3000多万人口的城市,其实重庆主城区也不过几百万人。对于重庆的正确认知,直接影响到双城经济圈规划所影响的范围,也涉及到未来资源和要素对双城经济圈的配置。

增设市辖区,强化了中心城市发展的行政主导,弱化了市场配置要素的功能。出于做大中心城市的考虑,中心城市的管理者不得不通过行政手段,利用高等级城市可以管辖行政区域的优势,按照行政计划的方法,扩大本行政区域的资源配置能力。

它们能使用的方法有很多,例如,将土地指标更多留置在中心城市;基础设施和公共服务资源向中心城市主城区倾斜;在自己增设的行政辖区内发展新区,不管距离远近,很多都造成了严重的浪费;限制其他低等级城镇的发展,等于抬高了要素进入的成本,这使得中心城市主城区房地产发展的成本过高,推动了房价上涨,而同时限制周边中小城市和小城镇提供相对廉价的住房供给等。

其实,按照城市发展规律,要素可以根据成本的变化自动选择发展空间。但是在行政主导下,一味放大行政辖区面积导致公共服务供给能力不足,不得不排斥外来人口的定居和落户。中心城市盲目扩大的另一个严重后果就是固化了主城区居民的利益。长期以来,优质资源向主城区倾斜,而随着市辖区扩大,共享主城区的福利,导致优质资源供给不足。因此只能靠持续增加市辖区面积,扩大产业入驻的空间,增加税收和土地出让收益,以保证中心城市的福利供给。而这种刚性的福利供给具有排他性,限制了其他中小城市的发展机会。

中心城市不断通过新增市辖区数量来扩大资源配置的空间,同时源源不断通过行政手段扩大对市辖区的资源供给。一旦这种发展链条断裂,会给人口持续膨胀的中心城市带来潜在的社会风险。

遏制“市辖区热”,使城市回归本质

尽管在中国仍然存在着关于发展不同规模城市的各种争论。但是按照市场规律配置资源和要素已经成为中央有关文件的要求。因此,在城市化的推进过程中,产业和要素配置要尊重城市发展规律,尊重市场的运行规则,重点在于减少行政和计划的干预,给予各类城市平等的发展机会。同时也要从源头上遏制各中心城市增设市辖区热的势头,使城市回归本质。

其实,按照十九大和一系列中央有关政策,发展都市圈、城市群与发展中心城市并不矛盾,而且有利于按照市场规律和成本的变化,让要素根据自身需求自动选择不同规模的城市发展空间,这样才有可能在城市群内部和都市圈形成大中小城市和小城镇协调发展的空间格局。

按照这种发展模式,既有利于缓解中心城市优质资源要素过度集中导致的拥挤,也能对城市功能加以疏解,还可以促使产业在空间上分布得更为合理。另外,这样还能发挥中小城市低成本的优势,缓解中心城市房价过快上涨的压力,并满足中低收入人口购房需求,或者得以享有相对低廉的租房价格。

根据上述思路,需要对中国的城市化发展思路进行调整。

具体来说,要在都市圈和城市群加快撤县设市和撤镇设市的步伐,并暂停新增市辖区的审批。同时,对原有的市辖区设置过滥的现象进行清理,比如可以把距离中心城市主城区较远的市辖区直接恢复为设市城市。

另外,在推进新基建的过程中,可以把连接各类市辖区、都市圈以及城市群周边中小城市的轨道交通作为重点投资内容,以激发中小城市承载人口和要素以及产业的潜力,形成新的经济增长点。同时严格规划监管,防止中小城市利用行政的政策支持,也开始新一轮的盲目扩张。

再有,有关加快户籍管理制度改革和土地管理制度的举措,可以在中小城市率先实施,毕竟这里的改革阻力会相对较小。

作者为独立经济学家

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