上海市近期调整了人才落户政策，在沪“世界一流大学建设高校”（ 上海交通大学、复旦大学、同济大学、华东师范大学）应届本科毕业生可以直接落户。这引起了网上舆论的关注，很多人纷纷叫好，认为上海的政策对全国大城市户改都有重要的引导性作用。
就我个人看来，上海的做法当然值得肯定，但其实还是对过往落户政策的一次微调。这些政策在京沪原来都有，只是在以前的政策调整中都被收紧，而且限制越来越严。
本来，一座开放的城市应该有更为宽松的落户政策，以真正促使各类人才集聚，并为他们提供发展和创新的空间。同时，通过引进各类人才，也能够提高城市的服务品质，方便城市各个阶层居民的生活。
但在中国的人口流入城市和地区，现在大多采取了十分严苛的落户政策，落户的条件堪比发达国家移民的门槛，这也是影响到中国城市化进程的最严重的制度障碍。
中央以及有关部门，下发了许多文件，反复强调要进行户籍管理制度改革，但一旦落实到具体的城市，往往阻力重重，使得文件流于形式，户改的难度越来越大。在推进改革的过程中，各个城市都在看超大城市和特大城市如何制定政策，这也是中国城市发展进程中的一个特殊现象。
外来人口落户难在哪
中国城市的落户政策背后，存在着严重的利益问题，也与中国公共服务体系以行政区域封闭管理的特点密不可分。
大到京沪广深等超大城市，小到村庄，对于外来人口的态度可谓鲜明：进来就业可以，但是落户分享福利不行。这就是中国目前的人口流动面临的现状。
当然，外来人口落户并非没有口子，只是必须具备很高的条件，首先必须是所谓的“人才”从博士后到博士、硕士，至于相对较小、公共服务差别不是那么突出城市，还可以把“人才”的认定降低到本科。其他的条件也都是与技术门槛有直接的关系。对于一个蓝领劳动者，可能条件苛刻到要被评为“劳模”。
显然按照种种要求，不要说中国目前现存的1.8亿农民工群体，即使是有着小城市户口或者一些大城市户口的人，也就是被称为城镇间流动人口的8000万人，也都面临落户的困难。甚至在北京一些重要的央级事业单位，一批挑大梁的年轻骨干，同样也是“北漂”，沪广深莫不如此。更不要说在人口流入相对集中的珠三角和长三角以及京津冀的下辖镇，更是普遍现象。
不愿意给外来人口落户，原因有很多，但是核心还是因为利益问题。也就是说，对于户籍居民而言，城市公共服务的标准和水平是随着财政的逐年增长和经济的发展提升的。如果新增了大量的人口，必然会摊薄公共服务的资源，这对于户籍人口来说是直接的利益损失。这些利益包括教育资源的分配、社保的供给、重要就业岗位的竞争、社区服务能力的保障等诸多方面。而对于城市管理者来说，决定其政绩评价的，是那些从话语权和决策权有着影响力的户籍人口。从某种方面来说，本地户籍人口对于自身利益的维护，是直接关系到户籍改革政策难以落实一个关键因素。
关键要打破传统人才观
需要看到，这种简单的利益取向，实质是城市管理者执政短期行为的一种表现形式。他们往往只看到了近期利益，而忽视了城市居民的长远利益，而且往往遵循着所谓的惯例，不敢进行体制上的突破和利益结构的调整。
首先，是对于人才的认定。我在很多文章中提到过，人才不能仅限于学历。毕竟城市各种就业岗位人才的缺失，一个重要的原因就是无法保障就业者的长期预期。而这些就业岗位是城市不可或缺的，包括清洁工、饭店和酒店的服务员、保安以及快递员等。如果需要他们提供稳定的，并且不断提升质量的服务，就必须要让他们有在城市长期就业的预期。从根本上来说，服务业者“打一枪换个地方”的想法，是我们长期诟病的城市服务质量下降的重要原因。我们以往过多地把解决城市就业质量的提升的重点放就业培训一个环节，这固然重要，但是给提供给就业者长期的预期更为重要。
其次，是关于人才的年龄认定，显然也是带有明显的歧视。人们往往忽视了，在一些需要经验和丰富的职业阅历的就业岗位，显然更需要的不是年轻人，而是中年人。
在现实中，一些服务机构当下的从业人员已经提升到一定的年龄层次，他们的就业态度和就业经验，其实是提升服务品质的必要保证。而对于一些技术型行业来说，更需要有一定经验和技能就业者——他们的年龄普遍偏大，来提供支持。虽然这些人已不再适应重体力劳动，但是对于需要传授经验和技术的工作还是有着更多优势，因此也是城市难得的人才。
我最近在研究一个省会城市的规划时，发现那里的公共服务资源严重稀缺，如何补充公共服务资源确实面临着政策的困境。我们知道，在公共服务领域，特别是教育和医疗行业，极其缺乏的就是富有经验的就业人员，他们的就业年限可以无限期延长。仅从医师的角度看，一个好的医师是需要经验积累的，从业几十年的经验，抵得上刚入门几年的高学历年轻人，教育更是如此。因此在引进人才方面，年龄并不应该作为严格的限制，除非是某一个对于体能有明确要求的行业。
再次，就业门类对于人才的认定也是不同的。在中国，外来人口的20%是自主就业者，例如经营性摊贩，各种门面房的经营者，有开饭馆的、开服装店的、开理发店的，等等。他们是为城市居民提供直接服务的就业者。如果城市离开了这些人，估计只能靠快递来维持生活，就像这次疫情中一样。但是城市的正常运转是需要各种小商业来维持的，而好的商业品质同样是需要稳定的就业空间和预期来支撑的。
我们看到，欧洲大大小小的城市都存在着不少百年老店，许多服装和餐饮的品牌，都来自于这些百年老店。而各类订制的高端工业品也是需要长期的经营预期才可以产生，而从事这些行业的人员，绝大部分都是从流动性就业者转为稳定的就业精英，最终才形成城市商业和服务型订制工业的品牌。而培养这些有着品牌意识和工匠精神的就业人员，也就必须进一步开放城市的落户政策，真正的打破局限于学历和年龄的传统人才观。
户改将激发经济深层潜力
现在许多城市的管理者作出一些决策，经常基于所谓的精英理念，而忽视了城市居民的直接需求。也就是说，无论是在城市的规划、建设以及人才政策等方面，往往关注的都是一些名词和概念。在这方面各个城市相互攀比，谁引用的名词“高大上”，谁就在城市政策上占据了制高点，在很多关于人的问题上也不例外。
所谓“高大上”就是更多地关注尖端产业、尖端技术、尖端理念，只要和这些沾上边，那就不惜一切代价。但是他们往往忽视了一个非常重要的现实，也就是占城市人口绝大部分的市民是需要更好解决衣食住行问题的，需要吃好吃的，用好用的，更需要在每一次接受服务的过程中得到贴心的照顾，而不是遭受到城市“大爷”们的白眼。而能够提供贴心服务的人，恰恰也是经常被“不食人间烟火”的官员们所忽视的人，而他们正是有权制定政策的人。
从另一个角度看，经历了疫情和严重经济下滑的城市，需要提升消费和投资的能力。城市管理者现在最需要做的，是激发各类经济主体的潜力和活力，而不能仅仅局限于吸引国家的投资，大企业的投资。要清楚地意识到，中小投资者的群体，同样有着巨大的投资潜力和消费潜力。如果我们通过户籍制度改革，给那些在城市已经就业生活了几十年的外来人口们提供稳定发展安居的长期预期，他们所带来的投资和消费能力将会是巨量的，而且也会相应地带动公共服务和基础设施的投资。这也正是制定户改政策推进城镇化的出发点。
回到当下，为了促进内循环，我们更是不能把一切的目光都盯在“高大上”方面，而要低下头来面对我们的实际生活，从而采取切实的“接地气”的政策，作为“高大上”的重要补充，这样才有可能多方面激活经济潜力。显然在这方面，无论是北京、上海这个样的超级城市，还是其他各类人口流入的城市，都还有许多功课要做。
作者为独立经济学家
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