美国为何对谷歌发起20年来最大反垄断诉讼?

文|《财经》记者 顾翎羽     编辑|谢丽容

2020年10月21日 18:24  

本文4041字,约6分钟

美国两党普遍认同应该限制科技巨头的市场垄断趋势,但这一轮针对谷歌的反垄断诉讼已经变味了

美国政府正发起20年来对科技公司最激进的法律挑战。

10月21日,美国司法部和11个州对谷歌提起诉讼,瞄准这家科技巨头在搜索和广告业务上存在的垄断行为,指控谷歌利用其市场主导地位打击竞争对手,从而违反了公平竞争法。

这一诉讼始于去年夏天,这是自1998年制裁微软以来,美国政府针对一家公司规模最大的反垄断举动。谷歌并不是唯一被审查的对象,此时,美国司法部和联邦贸易委员会对苹果、亚马逊和Facebook等其他公司的持续调查也在发酵中。

因此,这一轮针对谷歌的反垄断审查结果影响范围不仅局限于谷歌本身,将会波及正在进行的对其他公司的反垄断调查结果,甚至引发对法律的变革和分拆科技巨头的可能性。

距离11月3日大选不足两周,特朗普政府选择此时发起诉讼,既是长达一年多调查结果的累积,也释放出意味深长的非商业信号。

为何诉讼

利用垄断力量捆绑在线搜索和相关市场的分销渠道,是谷歌遭受的核心指控。

2019财年,谷歌营收为1620亿美元,目前总市值达到1.06万亿美元。目前全球普及度最高的互联网业务Web浏览器Chrome、视频网站YouTube和智能手机操作系统安卓,均来自谷歌系。

让美国政府警惕的是,在复杂且不透明的搜索和广告分发流程中,每个节点上,谷歌都掌握核心资源。在人脸识别、地图和导航、可穿戴设备、流媒体服务等等这些涉及数据资产的领域,谷歌无处不在。

根据起诉书,美国司法部称,谷歌占据了美国常规搜索市场88%的份额,有94%的移动搜索都使用其服务,同时,谷歌还拥有超过70%的搜索广告市场份额,并利用这一优势对质量较低的服务收取溢价费用。

司法部认为,谷歌的市占率迫使消费者别无选择,谷歌通过降低搜索服务的质量和减少选择造成对消费者的伤害。

起诉书针对谷歌的指控还包括:谷歌利用其垄断力量将竞争对手挡在搜索分销渠道之外。在操作系统方面,谷歌通过与苹果和其安卓移动操作系统分销商签订排他性合同,“锁定”了分销,并因此抑制了市场上的创新。

在美国,60%的搜索查询被谷歌的排他性协议所覆盖,这一数字在移动设备上占比达到80%。

起诉书称,谷歌的收益分享协议扩展到竞争对手的浏览器和设备制造商,包括苹果。谷歌在其季度财务报告中透露了流量获取成本,总计达数十亿美元。广告商必须使用谷歌的工具来购买谷歌拥有的YouTube上的广告资源。而在搜索业务上,谷歌同样被其竞争对手,垂直搜索服务商Yelp和TripAdvisor,抱怨在其主导的搜索平台上创造了一个不公平的竞争环境。

谁在博弈?

华盛顿特区地方法院的案卷显示,有十一名共和党州检察长作为原告参加了诉讼,包括阿肯色州、佛罗里达州、佐治亚州、印第安纳州、肯塔基州、路易斯安那州、密西西比州、密苏里州、蒙大拿州、南卡罗来纳州和得克萨斯州。

据美国媒体Politico报道,除阿拉巴马州以外,每个州的司法部长一直对谷歌展开独立调查,在多州工作进行的同时,司法部的参与则意味着此次指控基于联邦层面。

包括爱荷华州、内布拉斯加州、科罗拉多州、田纳西州、纽约州、北卡罗来纳州和犹他州七个州的总检察长还透露,在未来几周内,他们将完成对谷歌的部分调查,一旦决定诉诸法律,将采取提出动议的形式,把案件与司法部的案件合并,并将对合并后的案件进行合作诉讼。

这是新的变量。

长久以来,在反垄断的博弈中,美国各州往往各行其是,少有联邦层面的动作。一个典型案例就是在今年1月1日开始生效的加州消费者隐私法案(CCPA),这是一项州级法律,核心诉求在于企业必须披露收集的信息,收集信息的目的以及与之共享数据的任何第三方,加州当局有权对违规的公司罚款。

硅谷一直避免对此进行正面抨击,他们并不反驳该法案存在的合理性,而换了一种托辞,宣称需要的是联邦层面的立法,在大选年,这种说法更接近于拖延战术——即使在一切推进顺利的情况下,具有普适范围的立法也需要一年甚至更久的时间。

在美国,一个由美国政府部门提出的调查诉讼由于响应速度过慢导致诉讼夭折,已有先例可循。2013年,美国联邦贸易委员会(FTC)曾经对谷歌发起过反垄断调查,并在其后不了了之。原因之一是因为FTC虽然具有对公司法律行为限制的准则,但是并没有规定在违反时会导致法定罚款或指控的规则。

因此,报告系统的层层壁垒大幅削弱了FTC的调查力度,其对公司提起诉讼,也往往需要借助司法部的帮助。在瞬息万变的科技行业,这种反馈显然太过于陈旧。

即使在各州看似“团结”的此次行动中,司法部和各州花费了数月时间试图找到共同点。然而,如果立法总在州级层面推行,对科技公司的监管由地方当局制定的州法律拼凑而成,将会埋下更深的隐患:不同州之间对于数据保护有不同的理解,可能会彼此冲突,甚至相悖。

值得注意的是,日渐分裂的美国政府有极大概率在此处成为阻碍。据《纽约时报》和Politico消息,早在9月,总检察长比尔·巴尔(Bill Barr)便敦促反垄断部的工作人员月底前对谷歌提起诉讼。共和党把控的司法部与偏向民主党的州领导的调查机构之间,关于如何处理此案的分歧使得案件一度陷入僵局。

相同的事情发生在近期针对谷歌、苹果、Facebook和微软的审查上。10月7日,在对这四家大科技公司进行了为期16个月的调查之后,众议院司法委员会反托拉斯小组委员会发布了一份长达449页的报告,阐述了每个公司为何可以被认为是“垄断”,并就国会如何对此进行修改提出了一系列建议。

两党共同努力控制大科技公司的力量本是普遍共识,但随着事件发酵,审查变成了一场党派斗争。

据CNBC报道,即使没有证据表明社交平台有意审查保守派声音,小组委员会的共和党成员始终认为像Facebook和谷歌的YouTube这样的社交媒体平台,存在对保守派(共和党主流选民群体)的歧视。

共和党人也不同意民主党人彻底改变反垄断法的建议,科罗拉多州的共和党众议员肯·巴克(Ken Buck)明确表示,国会共和党人不会投票支持民主党所希望的,彻底的突破性变化。

同时,除了联邦层面的立法周期过长和党派纷争外,科技公司的游说,正在为削弱或延缓立法埋下可能的伏笔。今年以来,以上四家科技公司的游说费用均有所增加,谷歌尤甚。

谁是赢家?

对公平竞争的市场环境的追求,是美国两党间不多的共识。此前,众议院民主党人提议对美国的反垄断法进行全面改革,认为拆解公司必须从法律角度变革,“科技巨头已经成为我们在石油和铁路大亨时代看到的那种垄断”。

特朗普曾多次表示,社交平台Facebook和Twitter上存在对保守派人士的偏见,他认为,让社交媒体自我监管很危险。副检察长杰弗里·罗森(Jeffrey Rosen)表示,对谷歌的诉讼,与特朗普对科技平台的保守审查制度所表达的担忧无关,“内容审核问题与我们今天谈论的反垄断问题非常不同。”

巴尔在声明中还强调,有关法律禁止科技公司在如何对待用户内容方面承担法律责任的问题,并未在谷歌诉讼中发挥作用。他表示,此案仅基于传统的反垄断原则,即旨在通过强有力的竞争来增进消费者的福利。

截至目前,对司法部的投诉,谷歌只是发表简短声明称“存在严重缺陷”。谷歌首席法务官肯特·沃克(Kent Walker)表示,人们对谷歌的选择是自愿的,而并非是因为找不到替代品。该公司在Twitter上表示:“人们之所以选择谷歌,是因为他们选择了谷歌,而不是因为他们被迫选择或找不到替代品。”

《纽约时报》预计,谷歌将组织起一个囊括律师、游说者和经济学家的“全球性网络”,来对抗美国司法部的起诉。美国政府声明发布后,美东时间10月20日,谷歌母公司Alphabet最新收盘价格仍上涨1.39%,最新市值1.06万亿美元。美国资本市场普遍观点认为,谷歌遭遇此次诉讼不利因素早已释放,且“风险有限”。

谷歌在全球面临反垄断的“围剿”其实从未停止过。今年2月,欧洲曾在三起单独的案件中对该公司处以总计约90亿美元的罚款。在尘埃落定后,考虑到谷歌的体量,舆论中不乏出现“处罚过轻”的议论。

美国政府针对谷歌的后续行动或有不断扩大的迹象。美国参议院司法机构反垄断小组的最高共和党参议员迈克·李在美国司法部的声明发出评价,该诉讼是一个“令人鼓舞的迹象”,他说:“我们最近对谷歌广告业务的听证会显示其反竞争行为可能不仅限于搜索。” “我希望新闻部会根据证据在发现的任何地方终止垄断行为。”

对其他科技公司来说,这是一种不祥之兆。据多家媒体报道,司法部已就反垄断事务对苹果进行了监督。据彭博社报道,联邦贸易委员会则在调查Facebook和亚马逊的垄断行为。

然而,无论是针对哪一方的诉讼,目前,未有官员进行确切说明司法部的解决办法。

美国政府开始审查科技行业已经有大约四年的时间,但尚未通过任何法规来规范该行业,对科技巨头的审查会因为大选结果而有所改变吗?一个说法是,由于此次诉讼原告为共和党人,如果拜登当选,诉讼可能停止。

科技产业的高净值财富累积已过于引人注目,即使美国国会存在分裂,司法部和联邦贸易委员会应该发挥更大的作用,这一点,两党已经取得了共识,并愿意为此提供更多的资金。尽管两党在具体政策上存在分歧,但预计任何一方都不会偏袒科技公司。

在数据收集和隐私保护矛盾日益激化的今天,科技巨头们正因其商业行为在世界范围内受到前所未有的质疑。技术游说集团Incompas的首席倡导者兼总顾问安吉·克伦伯格(Angie Kronenberg)说:“这是一个微妙的节点,不能说出一个简单的答案。”

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