中国城市转型的现实基础和路径|金矢谈城市

文|金矢 编辑|朱弢  

2020年10月25日 19:03  

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发挥集体建设用地的低成本效应推动城市转型,不失为一个比较可行的办法。

在一些学者看来,提到城市转型,就一定要参照西方发达国家的模式,才可以算作是成功。但是从目前中国城市发展的经历和路径依赖来看,显然照抄照搬是行不通的。

一方面是因为从城市发展进程看,城市发展模式是由无数个短期行为构成的现实结果,已经形成了相对固化的利益结构,难以突破。另一方面,一旦这种利益结构与更为广泛的城市居民利益相结合,就会形成更强大的阻力,来抵制按照理想化的国际模式进行的所谓改革。无论是户改、土改,还是试图打破等级化的城市管理体制的改革尝试,进展举步维艰,原因都在于此。

城市转型要摆脱路径依赖

很多摆脱传统了经济学理论框架束缚的中国问题研究者已经意识到,中国以城市为主导的增长模式与西方有着明显的区别,却一直找不到其中隐含的规律。如果只是用西方经济学的观点生搬硬套,显然很难在现实中被接受。毕竟在不同的文明体系下,无论是城市的管理者还是居民,对于未来的城市发展还是在一定程度上会依赖于传统模式。

尽管曾被大拆大建和拆迁征地所困扰,但是看到中国城市发展日新月异,城市居民们似乎很快就遗忘了过去那些不愉快的事,反而寄希望于通过现有模式取得更大的发展成就。对于他们来说,并不用考虑城市建设的钱从哪里来,发展模式粗放与否与他们似乎并没有太大的关系。他们更为关注的是这种高速增长是否可持续,城市是不是还在快速变化,是不是建起更多高楼大厦,公共交通是否更方便,道路是否拥堵等等。当然,他们最关心的还是就业的稳定和收入的提高。

然而,城市转型意味着不仅要实现一种集约式的发展路径,同时也要解决城市目前面临的紧迫问题。因为如果没有招商引资,就业和财政收入的增长就不能得到保证;如果没有房地产的发展,土地出让金收益就不能支撑对招商引资、失地农民的补偿,也没有更多的资金投入到城市的基础建设和公共服务项目中去。如果转型不能迅速地解决这些问题,城市政府的运转得不到保障,公共服务水平得不到提升,政府的信誉就可能会丧失。

因此,对于城市政府来说,只有在保证财政收入和居民收入双增长,而且确保城市面貌仍持续不断改善的情况下,转型的价值才可以体现。然而,转换发展模式,放弃对房地产和土地出让金的依赖,把种种短期行为变成长期行为,确实是一次艰难的挑战。在转型过程中,城市管理者的最大挑战是如何保持经济社会稳定。

另外,转型对每一个城市是不是都是同样的要求?答案是否定的。

像北京、上海和深圳这样的超大城市,以及外来人口比重较大的发达中小城市,它们已经占有发展先机,拥有足够的实体产业支撑,相比之下对房地产的依赖则弱得多。它们中的一部分即使房价高企,也不愿意提供更多的廉价住房,因为不希望更多的外来人口流入。而另一部分城市则是由于土地空间有限,外来人口较多,可以发展产业确保政府税收,没有必要开发更多房地产,也不希望人口增多而给自己增加公共服务负担。

绝大部分三四线以下城市则是另一种情况,由于优质资源供给不足,区位条件较差,产业基础薄弱等原因,发展房地产是最重要的路径选择。但是由于这些城市通常是人口流出地,产业进入受阻,所以一旦房地产路径中断,则必然面临着财源枯竭和发展难以为继的局面。因此,如何针对不同类型的城市调整发展路径,也是目前政策制订中一个难题。

如果从城市数量上看,全国有684个设市城市,其中300万人口以上的特大和超大城市有41个,超过100万人口的大城市140多个,另外还有包括县城在内的特大镇2000个左右。

显然,经济发达地区的城市和人口流入的城市,与经济相对落后和人口流出的城市,未来转型的路径应该有所不同。虽然都要提高发展质量和实现集约利用资源,提高资源利用效率。但是在如何解决财源增长和收入增长方面,不可能一刀切的要求所有地方实施同一种模式。而且,中央有关文件也反复强调,要因城施策,就是针对各类城市发展实际,制定差别化的政策。

城市转型具有现实基础

在面对不同城市面临的发展困境和挑战同时,我们也要了解以房地产为导向的城市发展模式是不是要彻底退出历史舞台,其中是否还存在着可预期的红利,或者是否有更好的选择。

根据中国城市化的现状来看,房地产红利仍在,而且还将在未来几十年内发挥重要作用。原因是目前的城镇常住人口中有2.8亿的农业转移人口,因为落户政策和市民化政策严重滞后的原因,绝大部分尚未在城里买房。他们在农村拥有自己的宅基地和住房,而在城市就业过程中,有一半是住在企业提供的宿舍,另一半是租房住。因为城市严格限制群租房,所以农业转移人口大多选择租用当地农民在城乡结合部宅基地上修建的住房。也就是说,在珠三角和长三角以及京津冀一带城郊的出租屋,依然是属于当地农村的住房。

如果按照中国未来城市化趋势,每年仍有0.6%-0.8%的增长率,那么每年至少还有800万-1000万人从农村进入城市就业。另一种计算方式是,如果中国未来的农业人均经营规模达到日本和韩国的标准,那么将至少有7000万,甚至近2亿农业人口转移到城市就业。这样一来,加上中国现存的2.8亿农业转移人口,未来中国城市可能要承载多达5亿的新增城镇人口。这些人进城定居和实现市民化,当然要涉及住房的问题。随着他们收入的增长,新增的城镇人口相当于原来户籍城镇人口的总和,可想而知,未来会为房地产带动多大的发展潜力。

所以,很多人提出中国的房地产发展已经过饱和,甚至严重过剩,实在是忽略了未来城市化蕴含的巨大能量。但要明确指出的是,随着经济增长的放缓,中国城市吸纳农村人口新增就业的能力在下降,从近些年农民外出打工人口数量的变化来看,显然并未对“近期房地产市仍会出现较好预期”这一判断提供数据支撑。但是这并不等于说,房地产的红利已经消失。如果我们盲目地把日本发生在上世纪80年代和美国2008年的金融危机和房地产泡沫作为警示,显然是找错了参照对象。因为日美出现房地产泡沫时,城市化率已经达到顶点,没有继续增加城市人口的空间。

图1:常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率

 

图2:农户平均经营规模国际比较

理解中国城市从过去对房地产的过度依赖,转向以更为合理的实体经济发展为导向的政策目标,需要对中国房地产供求形势有清晰判断。具体来说,是长远有较为强劲的需求,近期则是局部出现了供给波动。也就是说在人口流出地区的各类城镇,对于房地产过度依赖,导致了债务链条的危机,在我看来,这种现象是结构性,而不是全局的。

从另一个角度分析,对房地产的过度依赖,虽然在一些城市并没有放大危机,但是随着政府对土地出让金热情的高涨,未来也不可避免地会出现供给过剩,显然也是不应回避的问题。因此在长远预期仍存在的前提下,避免放大短期的供求波动,中央政府实施调控政策有其必然的合理性。问题是如何解决各级地方政府未来发展急缺的资金来源问题,应该是城市政府转型政策的关键,也就是说必须要找到具体的实现路径。

目前提出的所谓因城施策在具体操作上是无法实施的。因为如果不采取一刀切的政策,那么对任何一个城市的房地产调控政策的放松,都会导致所有的城市全面复制。因为房地产路径依赖的基础是巨大的土地出让利益。

但是,我们可以根据城市政府的直接需求,把转型政策按照不同的政策模式在具体的利益导向上进行化解。首先是城市政府行政运转是通过税收来保障的。如何增加城市政府招商引资的动力,并能够在竞争中降低成本,其实还有可利用的政策储备。

例如,通过发挥低成本效应,集体建设用地入市可以为城市的高成本征地解套。上世纪80年代乡镇企业遍地开花,就是因为城市的管理成本过高,而导致了农村工业化在沿海地区迅速发展,并且成为长三角和珠三角工业的基础。现在城市征地的高成本需要用土地出让收益补偿。但是集体建设用地入市却可以降低征地成本,而且不需要补偿。集体经济组织可以通过与企业的合作获得长期收益,因而被调动起积极性。集体土地的低成本也可以降低当工业企业的进入成本,也就能增加城市政府未来的税收,大大降低维持行政运转的压力。

所以,在当前形势下,实现城市转型,至少在确保城市政府的行政运转上,例如确保行政开支和公共服务支出,发挥集体建设用地的低成本效应,不失为一个比较可行的办法。

关键在于,无论是中央政府,还是各级地方政府,是否敢于在这方面进行更为积极的探索。至少有关部门应该允许地方政府把步子迈得得大一点。

(作者为独立经济学家)

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